مقدمه
بدون شک بحران جاری افغانستان (نبود یک نظام واحد همچون فدرال) ابعاد و پهنه وسیعی دارد. عوامل و عناصر متعدد داخلی و خارجی در ایجاد و تداوم این بحران نقش دارند. از مداخلات خارجی و اشغالگریها گرفته تا جنگهای نیابتی و تا بیکارگی و ناکارآمدی حکومتها و گروهها و نیروهای داخلی و از وضعیت ژئوپلتیک این جغرافیا گرفته تا وضعیت اقتصادی، فرهنگی و بافت اجتماعی و اتنیکی، همگی تأثیرات خاص خود را داشتهاند.
این عوامل هرچه بوده، در جای خود باید به دقت مورد بحث و تحلیل قرار بگیرد. اما نتیجه همه آنها، تداوم بیثباتی در کشور و ناکام ماندن پروسه دولت- ملتسازی و شکل نگرفتن یک نظام سیاسی پایدار بوده است.
به طور طبیعی تنها نظامی در یک کشور میتواند پایدار شود و پایدار بماند که اولا با ساختار داخلی و شرایط خاص اجتماعی و فرهنگی آن کشور سازگاری داشته باشد. ثانیا برای چالشها و مشکلات رنگارنگ زندگی اجتماعی راه حل پیدا کند.
از نگاه زندگی سیاسی و اجتماعی، مهمترین مسأله برای یک نظام سیاسی، تنظیم عادلانه روابط قدرت و مشارکت عادلانه همه گروههای سیاسی و اجتماعی بر اساس یک میکانیزم پذیرفته شده و عادلانه حقوقی است.
مردم میتوانند فشارهای ناشی از فقر و بیکاری و توسعه نیافتگی و مشکلات ناشی از مداخلات خارجی و جنگهای نیابتی و حتی اشغالگریها را تحمل کنند. اما هرگز نمیتوانند تبعیض و بیعدالتی داخلی را بپذیرند؛ مخصوصا که اگر این بیعدالتی ریشه در مسایل قومی، زبانی و مذهبی داشته و با هویت مردمان کشور پیوند بخورد.
شما میتوانید برای فقر و گرسنگی صدها توجیه پیدا کنید و خود را قناعت بدهید؛ اما اگر ببینید که این فقر ناشی از تبعیض است و یا این که هویت و شخصیت قومی و فرهنگی شما مورد توهین و تجاوز قرار گرفته و حقوق انسانی و شهروندی شما پایمال شده و روابط بین قدرت و گروههای اجتماعی بر اساس ارباب – رعیتی تنظیم شده و شهروندان، به شهروندان درجه 1 و 2 و 3 تقسیم گردیدهاند، نمیتوانید خود را قناعت بدهید و سکوت و تحمل خود را توجیه کنید و خواه ناخواه روزی این آتش از درون جامعه شعله ور میشود و کشور را به سوی بیثباتی و فروپاشی از درون سوق میدهد.
با این که جهان و افغانستان، در یکصد سال اخیر امواجی از حرکت روشنگری و روشنفکری و ظهور جنبشهای آزادیخواه و عدالتطلب را نیز شاهد بوده، اما نظامهای سیاسی افغانستان بدون این که از این تحولات و دستاوردهای عصر نوین چیزی بیاموزد، همیشه با مشکل مواجه بوده است.
زمامداران و گروههای حاکم و مسلط بر سرنوشت سیاسی کشور، هیچگاه به این نیندیشیدند که درد اصلی مردم چیست و آینده کشور با چه میکانیزمی باید ساخته شود تا از ثبات و پایداری برخوردار گردد، در حالی که ثبات سیاسی و تداوم نظام، شرط اصلی توسعه در همه ابعاد دیگر است.
در این میان استبداد و تمرکز قدرت، عامل اصلی همه ناکامیها و فروپاشیها بوده است. تمرکز قدرت در افغانستان، سیاست را در انحصار یک گروه قرار داد. مشکل بیشتر هم از این جا پدیدار شد که گروه حاکم انحصارگر، سیاست و قدرت را هم از نگاه افقی و هم از نگاه عمودی متمرکز ساخت و بافت خاص جامعه افغانستان باعث شد که این تمرکز در ابعاد مختلف قومی، زبانی، مذهبی و منطقهای تبارز پیدا کند و فضای نفس کشیدن برای اکثریت اقوام و گروههای اجتماعی هر روز تنگتر از پیش شود.
در این رابطه تمرکز عمودی خطرناکتر از تمرکز افقی بود؛ زیرا با این که اکثریت نفوس افغانستان، خارج از پایتخت و ساکن ولایات بودند و هستند. اما مردمان محل در هیچ یک از تصمیمگیریهای کلان کشور شریک نبوده و حتی در امور کاملا محلی آنان اعم از امور سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و آموزشی هم باید از مرکز تصمیم گرفته میشد. این باعث شد که اکثریت مردم کشور از همه اقوام از روابط قدرت کاملا حذف شوند و نتوانند در تعیین سرنوشت خود سهم بگیرند.
البته در مقطع هایی از تاریخ مانند 20 سال اخیر جمهوریت، حداقل از دریچه قانون اساسی یک روزنهای باز شد تا از تمرکز شدید قدرت کاسته شود. ولی در عمل، دولت افغانستان و مجریان قانون موفق نشدند احکام قانون اساسی را به صورت دقیق تطبیق کنند و متأسفانه با حاکمیت طالبان آن روزنه کوچک هم بار دیگر به طور کلی مسدود گردید.
برخی از نظریه پردازان برای حل این مشکل مدعی هستند که اگر در افغانستان دموکراسی حاکم شود، مشکل تمرکز قدرت هم حل خواهد شد.
بدون شک حاکمیت دموکراسی تأثیرات مثبت خود را دارد؛ اما مشکل این است که در افغانستان در اذهان ما از دموکراسی فقط برگزاری انتخابات ریاست جمهوری و داشتن پارلمان منتخب تداعی میشود. در حالی که این تنها یک بعد قضیه است و تاریخ شاهد است که این بخش از دموکراسی بر فرض این که به طور درست و دقیق تطبیق می شود، نمیتواند به تنهایی مشکل تمرکز قدرت مخصوصا در بعد عمودی آن را حل کند.
برخی دیگر فکر میکنند که گویا اگر نظام پارلمانی حاکم شود و یا این که در کنار مقام ریاست جمهوری، مقام نخست وزیری افزوده شود مشکل انحصار قدرت حل خواهد شد. در حالی که افغانستان گاهی نظام پارلمانی هم داشته و در ادوار زیادی صدراعظم یا نخست وزیر نیز داشته است. چنان که هم اکنون در نظام امارت طالبان نیز رئیس الوزرا یا نخست وزیر وجود دارد؛ اما این هیچ دردی را درمان نکرده است.
عدهای هم چنین میپندارند که اگر برای ولایات، شوراهای ولایتی در نظر گرفته شود و والیان هم انتخابی شوند، مشکل تمرکز کاملا حل خواهد شد. در حالی که در 20 سال اخیر شوراهای ولایتی داشتیم که برای تطبیق عدم تمرکز کمترین تأثیر را نداشتند. همچنین اگر والی هم انتخابی شود؛ ولی در قوانین و ساختار و صلاحیتها تغییر ایجاد نشود، از او هیچ کاری ساخته نخواهد بود. جز این که مصارف هنگفت انتخاباتی بالا برود. چنان که در خود مرکز نیز صرف انتخابی بودن رئیس جمهور، مشکل تمرکز را حل نمیکند اگر حاکمیت قانون و تفکیک قوا رعایت نشود.
ما به نظامی با دو خصوصیت «وحدت» و «تنوع» نیاز داریم که در کنار داشتن یک دولت مرکزی قوی، حافظ و مدافع تمامیت ارضی کشور و تمثیل کننده ملت و کشور واحد در مناسبات بین المللی و اختیارات مهم قانونی دیگر، دولتهای محلی ایالتی یا ولایتی نیز داشته باشد؛ تا تنوع قومی و زبانی و مذهبی کشور را به صورت واقعی تمثیل کند.
برای تحقق چنین هدفی لازم است که قوانین، صلاحیتها و اختیارات تغییر کند تا مردم محل بتوانند در امور محلی خود قوانین خاص خود را وضع کنند و مجریان محلی خود را انتخاب نمایند و در مسایل داخلی خود آزادانه تصمیم بگیرند. در عین حال مردمان ولایات در مرکز کشور هم از طریق نمایندگان باصلاحیت خود در تصمیمگیریها (حد اقل در تصامیم تأثیر گذار بر زندگی آنان) شریک ساخته شوند.
چنین نظامی با این ویژگیها را به صورت مناسب و شایسته تنها در قامت سیستم فدرال میتوان پیدا کرد.
امروز خوشبختانه در میان گروهها و حلقات زیادی از اقوام مختلف، این درک به وجود آمده که نظام فدرالی مناسبترین راهحل برای بحران متداوم کشور است.
البته افراد زیادی هم وجود دارند که از فدرالیسم یا تصور درست ندارند و یا آگاهانه از توزیع عادلانه قدرت میترسند. به این بهانه به انتقادات ناموجه و گاهی اتهامات نابجا و مغرضانه و به یک نوع «فدرالهراسی» دست میزنند. اما به برکت فضای آگاهی فزایندهای که برای مردم فراهم شده اکنون همگی میدانند که تا زمانی که همه مردم افغانستان به صورت آزادانه، آگاهانه و صادقانه بر یک نظام سیاسیای عادلانه به توافق نرسند و آن را عملی نسازند، دور و تسلسل همیشگی خشونت و منازعه همچنان ادامه خواهد یافت و هرگز به ثبات و توسعه دست نخواهیم یافت.
در کنار سایر گروهها و جریانهای سیاسی طرفدار نظام فدرال، حزب عدالت و آزادی افغانستان در اولین منشور خود ضمن توضیح و تبیین دیدگاهها و اصول اساسی خود، بر نقطه محوری فدرالیسم تأکید کرده و این نظام را مناسبترین نظام سیاسی برای افغانستان دانسته است. در ماده 4 اصول اساسی حزب عدالت و آزادی آمده است:
«با توجه به این که ما در تاریخ قدیم و جدید افغانستان، ناکامی نظامهای مختلفی را تجربه کردهایم، اکنون برای رسیدن به ثبات دایمی، پایان دادن به جنگها و منازعات، حل عادلانه مناسبات ملی، تحکیم وحدت ملی و سرزمینی، تأمین رفاه و توسعه متوازن، توزیع عادلانه فرصتها و امکانات ملی و مشارکت معنادار همه اقوام در امور محلی و ملی، «نظام جمهوری اسلامی فدرالی» را مناسبترین سیستمی میدانیم.
این نظام میتواند حقوق مشروع تمام مردم افغانستان را تأمین کند. نظام فدرال امروزه در دنیا هم مؤثریت و کامیابی خود را نشان داده و در کشورهای بزرگ جهان مورد استفاده و تطبیق قرار گرفته و هم در کشورهای دچار منازعه و دارای تنوع و تعدد هویتهای قومی، زبانی، مذهبی و فرهنگی، میتواند در عین «تعدد نهادهای تصمیمگیری» و «تقسیم قدرت» بین مرکز و ایالات و مناطق مختلف کشور، «وحدت ملی و میهنی» آنان را نیز بخوبی حفظ کند.
خوشبختانه نظام فدرالی هم در قالب نظام ریاستی و نیمه ریاستی و هم در قالب نظام پارلمانی قابل تطبیق است و اکنون در میان حلقات و گروههای زیادی از هموطنان ما نیز مورد تأیید میباشد.
پیشنهاد ما این است که زمان آن فرا رسیده است که در چارچوب یک «تفاهم وسیع ملی» زمینه عملی شدن این نظام را در کشور خود فراهم سازیم.
در شمارههای بعدی این نشریه در دو بخش جداگانه، هم تجربیات بین المللی در مورد نظامهای فدرال را به گونه مقایسوی و به صورت ترجمه از منابع بین المللی ارائه خواهیم کرد و هم در ادامه این نوشته به مهمترین موضوعات مرتبط به ساختار نظام فدرالی در افغانستان و راهکارهای آن خواهیم پرداخت.
ادامه دارد …
