افغانستان و ساختار سیاسی فدرال

مقدمه

امروزه ساختار فدرال در سراسر جهان، یک ساختارسیاسی پرطرفدار است. تنها در سده گذشته میلادی ده‌ها کشور ریز و درشت جهان به دلایل گوناگونی، ساختار فدرال را برای اداره خود برگزیده‌اند. در پرتو توسعه کمّی و کیفی فناوری ارتباطات، از یک‌سو، فرایند جهانی‌شدن شتاب گرفت و «دهکده جهانی» مارشال عینیت یافت، ازسوی دیگر خرده فرهنگ‌ها را امیدوار به تجدیدحیات کرد تا در پرتو جهانی‌شدن استقلال نسبی را تجربه و خود را بازسازی و بازنمایی کنند. فروپاشی اتحادجماهیر شوروی پیشین، یوگوسلاوی، چکسلواکی و خروج انگلستان از اتحادیه اروپا را می‌توان دراین راستا یادآوری کرد.

بنابراین، تمایل به آزادی‌های محلی، منطقه‌ای و خودمختاری جغرافیایی روزافزون است.

گذشته ازاین‌ها، فدرالیسم به عنوان پاسخ به یک پرسش مهم و عینی برای بیرون‌رفت از وضع ناگوار موجود ارائه شده است. در برخی‌کشورهایی که شکاف‌های اجتماعی فعال و در آستانه فروپاشی بوده‌‌اند، یا کشورهای کوچک و ذره‌بینی که در معرض تهدید کشورهای نیرومند بوده‌اند، با گزینش ساختار فدرالیسم از فروپاشی و استحاله شدن جلوگیری کرده‌اند.

تعریف فدرالیسم

فدرالیسم از ریشه لاتینی فدوس به معنای سوگند گرفته شده است. این واژه در روم باستان به معنای قرارداد بود. واژه‌های فدراسیون و کنفدراسیون از همین ریشه ساخته شده‌است.(دانش،1401 :32) برخی گفته‌اند، واژه فدرالیسم از فدرِر (federer) به معنای متحد شدن است. کشورهای کوچک و گروه‌های ورزشی و کارگری هرگاه متحد ‌شوند، فدراسیون نامیده می‌شوند. ازاین‌رو فدرالیسم هم به معنای ساختار و هم به معنای نظام‌سیاسی و حکومتی است. (خوبروی‌ پاک،1389: ج1،ص16)

فدرالیسم، ايده، تفكر و فلسفه‌اي برپایه حفظ گوناگوني درعين يگانگي است. (رضایی، بی‌تا:206) فدرالیسم یکی از ویژگی‌های سده بیستم میلادی بود و هدف آن ایجاد وحدت میان ملت‌ها و یک گونه گرایش به وحدت و یک‌پارچگی از راه ایجاد حکومتی فراتر از حکومت‌های محلی است. فدرالیسم کوشش می‌کند با حفظ موجودیت و ویژگی‌های جوامع کوچک، میان آنان اتحادی به وجود آورد و نیازهای آنان را تأمین کند.

از این رو فدرالیسم مخالف ناسیونالیسم است. (موتمنی،1384: 45) فدرال، يعني عملیاتی شدن پنداره فدراليسم. تحقق خارجي و عيني ايده فدراليسم. (رضایی، بی‌تا:206) این واژه درامریکا در باره حکومت مرکزی یا ملی، در برابر حکومت‌های ایالتی به کار می‌رود. (آقابخشی،1383 :240) هنگامی که اندیشه فدرالیسم درکشور یا منطقه‌ای کاربردی و عملیاتی شد، دولت‌ها و حکومت‌های موجود با رویکرد جغرافیایی به توافق رسیدند و قراردادهایی را دراین زمینه‌ها امضا کردند و حاکمیت شکل جدیدی به خود گرفت، دولت‌ها و مناطق عضو این اتحاد، موصوف به صفت فدرال می‌شوند.

پیشینه فدرالیسم

ردپای پیشینه‌تاریخی فدرالیسم را به یونان باستان می‌رسانند. دولتشهرهای موجود در یونان برپایه قراردادهایی میان خودشان، اتحادیه‌هایی را به وجود می‌آوردند. این قراردادها به گونه آزادانه و پس از مذاکره میان آنان امضا می‌شد. براساس قرارداد، بخشی از اختیارات دولتشهرها کاهش می‌یافت و در برابر آن همکاری در بخش‌های بازرگانی و دفاعی نهادهای مشترک به وجود می‌آمد. این اتحادیه‌ها را می‌توان به ساختارهای کنفدراسیون‌های امروزی مانند کرد.(خوبروی‌پاک،1389:ج1، 15)

پیشینه فدرالیسم در افغانستان

از برخی اسناد و مدارک موجود استنباط می‌شود که اندیشه فدرالی‌شدن ساختارسیاسی افغانستان به پیش از مشروطیت دوم و دهه قانون‌اساسی افغانستان (دهه1340ش.) برمی‌گردد. برپایه اسناد موجود، طاهربدخشی، نخستین کسی است که واژه فدرال را در خرداد/جوزای سال 1337ش. به عنوان «آخرین چاره» در نوشته‌های خود به کار برده است. (دانش،1401: 136) پس ازآن در هنگام آماده کردن پیش‌نویس قانون‌اساسی مشروطه سال 1343ش. نیز فدرالی‌شدن ساختارسیاسی افغانستان، مورد بحث بوده اما به دلایل واهی این موضوع کنار گذاشته شده‌است. میرمحمدصدیق فرهنگ در این باره می‌نویسد:

«در هنگام تسوید قانون‌اساسی، دلایل کافی از نگاه تاریخ، جغرافیه و مردم‌شناسی افغانستان موجود بود تا نظام مرکزگرای موجود را در کشور، به نظام اتحادی یا فدرال تبدیل می‌کرد. لیکن تسوید کنندگان قانون به دلایلی که گذشت زمان، بطلان آن را آشکار ساخته، از طرح و بررسی این موضوع خودداری کردند.» (فرهنگ،1374: ج1، ق2، ص792)

پس ازآن در دهه‌های پسین، ایده و طرح فدرالی شدن افغانستان روز به روز پررنگ‌تر شد، تا این‌که نخستین‌بار به گونه رسمی و عملی توسط شهیدعبدالعلی مزاری، رهبر حزب وحدت‌اسلامی‌افغانستان و حزب جنبش ملی- اسلامی شمال در سال 1992م. پیشنهاد شد. (زاهدی،1390: ص89) سرانجام طرح فدرالی شدن افغانستان به مثابه راه‌حل بحران و چالش دراز دامن افغانستان، امروزه تبدیل به گفتمانی شده که از سوی بسیاری از مردم افغانستان بویژه اندیشه‌وران و خردورزان حمایت و پشتیبانی می‌شود.‌

شیوه پیدایش دولت های فدرال

نظام‌های فدرال در زمینه‌ها و شرایط کاملاً گوناگونی پدید آمده‌اند. هریکی ازآنان نتیجه اختصاصی گزینش‌هایی بوده که رهبران سیاسی و نیروهای بزرگ تاریخی انجام داده‌اند. گزینش ساختارفدرالیسم برای گردهم آوردن واحدهای متعدد در کشور واحد، ساماندهی دوباره کشورهای گوناگون در ساختارنوین فدرال، و گاهی با ترکیب هردو فرایند، بوده است. درباره چگونگی پیدایش، توسعه و چرایی ساختارفدرال، یادآوری می‌شود که رهبران سیاسی، به عنوان راهی برای به حداقل رسانی یا ریشه‌کنی خشونت، در قانون‌اساسی کشورهای خود آورده‌اند(اندرسون،1402: 31)

ساختارهای فدرال از نظر پیدایش به سه گروه دسته‌بندی می‌شوند:

1- شیوه انضمام

این شیوه، پیوستن و متحد شدن چند دولت مستقل با هدف ایجاد دولتی بزرگتر است. بدین معنا که پیش ازاین دو یا چند واحد (دولت)، مستقل و جدا از یک‌دیگر بوده‌اند. هرکدام آن‌ها از بخشی از صلاحیت‌ها و اختیارات داخلی و خارجی خود دست برمی‌دارند و از راه تدوین یک قانون‌اساسی دریک دولت فدرال، متحد می‌شوند. مانند ایالات‌متحده آمریکا، سویس، استرالیا و امارات متحده عربی و… دراین شیوه فرایند فدرالی شدن به گونه حرکت از کثرت به وحدت است.

2- شیوه انقسام

دراین شیوه یک دولت تکساخت و بسیط با حفظ دولت مرکزی و حاکمیت آن، به ایالات گوناگون و متعدد، تبدیل می‌شود. زیرا شهروندان آن به دلایل اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و اقتصادی در مناطق ویژه‌ای کشور خواستار استقلال بیشتر از حکومت مرکزی می‌شوند و درچنین حالتی به جای استقلال کامل یا تجزیه آن، دولت مرکزی تصمیم می‌گیرد تا در چهارچوب قانون‌اساسی فدرال، از حالت بسیط و تک‌ساخت خارج و به دولت‌فدرال تبدیل شود تا با حفظ وحدت سرزمینی و میهنی، ایالت‌ها و مناطق خودمختار با صلاحیت‌های بیشتر شکل بگیرند، مانند بلژیک، مکزیک، آلمان، برزیل، ونزوئیلا، آرژانتین، نیجریه، اسپانیا و عراق. دولت دراین شیوه کاملاً حفظ می‌شود اما در سطح عمودی بخشی از اختیارات بین دولت مرکزی و ایالت‌ها تقسیم می‌شود. دراین شیوه، حرکت از وحدت به کثرت است، اما وحدت را در زیر چتر یک دولت بزرگ‌تر و فدرال حفظ کرده است.

3- ترکیب شیوه انضمام و انقسام

گاهی ممکن است از هردو شیوه در ساختار یک دولت فدرال استفاده شود. یعنی واحدی که پیش ازاین  یک دولت بوده با تصمیم و رضایت کامل خود به چند ایالت تقسیم شود، و هم ایالت‌ها و واحدهایی که پیش ازاین مستقل بوده‌اند، در دولت فدرال ادغام شوند. گفته‌اند در هند و کانادا از همین روش استفاده شده است. (دانش، 1401: 61)

آینده فدرالیسم

کارنامه نسبتاً خوب ساختارهای فدرال در زمینه‌های گوناگون توسعه‌سیاسی، اقتصادی، حقوق بشر و… موجب خوشبینی درباره رشد و گسترش فدرالیسم درآینده شده‌است. دلایل این خوشبینی  سه چیز‌است:

حرکت و جریان سیر تاریخ در راستای فدرالیسم است. زیرا حرکت جوامع انسانی به سوی پایه‌گذاری انجمن‌ها واتحادیه‌های بزرگ در چهارچوب آزادي‌ تجمعات کوچک‌تر و حفظ توازن و تعادل درمیان آن‌ها است و فدرالیسم، تنها نظامی است که می‌تواند چندگانگی و تعدد را همراه یگانگی و وحدت حفظ کند.

فدرالیسم تنها راه‌حل مشکلات اقتصادي و سیاسی است. زیرا اگر یک دولت بخواهد نیرومند باشد، باید سرزمین گسترده ومنابع اقتصادي کافی دراختیار داشته باشد. از همین‌رو دولت‌هاي کوچک وادار خواهند شد تا از دایره تنگ و محدود خود صرف نظر و به یک مجموعه بزرگ‌تر با توانایی و ظرفیت بیشتر بپیوندند.

فدرالیسم تنها راه جلوگیري ازحرکت‌هاي تجزیه‌طلبانه و استقلال‌خواهانه در دولت‌ها، بویژه در کشورهایی است که ترکیب متعدد قومی، نژادي، زبانی و فرهنگی ناهمگون دارند. زیرا حکومت‌هاي بسیط و تکساخت در کشورهاي چندقومی به سلطه و انحصارطلبی یک قوم منجر می‌شود اما حکومت فدرالی ظرفیت ایجاد زندگی مشترك براي همه در دایره وحدت ملی را دارد. (دانش،1389: 170)

الف- کشورهای فدرال قاره آسیا:

جزیره هندوچین(1945)، برمه یا میانمار (1948)، اندونزی (1949)، هندوستان (1950)، پاکستان (1956)، مالزی (1963)، امارات متحده عربی (1971). عراق (2005)، نپال (2008)،

ب- کشورهای فدرال قاره اروپا

کشوراتریش(1945)، المان (1949)، بلژیک (1993)، اسپانیا (1978)، سویس(1848)، روسیه، انگلستان، بوسنی(2006)، صربستان و مونته نگرو(1992)،

ج- کشورهای فدرال قاره افریقا

کشورلیبی(1951)، اتیوپی(1952)، زیمبابوه (1953)، نیجریه (1954)، مالی (1959)، کنگو(1960)، کامرون (1961)، جزایرکومور (1978)، افریقای جنوبی (1994)، سومالی(1960)، سودان (1956)، سودان جنوبی (2011)،

د- کشورهای فدرال قاره امریکا

ایالات متحده امریکا(1789)، کانادا (1867)، برزیل(1891)، آرژانتین (1853)، ونزوئلا (1864)، مکزیک (1823)، میکرونزی،(1986) سنت کیتس و نویس( 1983) و جزایر هندغربی (1958). (دانش،1401: 37)

و- کشورهای فدرال قاره اقیانوسیه

کشور استرالیا(1901)

اسلام و ساختار فدرال دولت

در باره رابطه و نسبت دین اسلام و سیاست، میان اندیشه‌مندان مسلمان دو دیدگاه کلان وجود دارد:

گروهی از دانشوران و نظریه‌پردازان براین باورند که دین و سیاست دو نهاد و پدیده جداگانه است. در بحث دین و سیاست باید باورمند به جدایی وظایف و کارویژه‌های نهاد دین و نهاد حکومت شد. آن‌چه که درتاریخ اسلام ظهور و بروز یافته، رسالت بدون حکومت، و دین بدون دولت بوده‌است. به سخن‌دیگر، سیاست وجهه و صبغه ناسوتی و دنیایی و دین وجهه و صبغه لاهوتی و آسمانی و هرکدام قلمروهای جداگانه دارند. اگرچه پیامبراسلام ریاست داشته اما این ریاست با توجه به شأن رسالت او و یک حکومت معنوی و دینی بوده است، نه سیاسی به معنای امروزی. (عبدالرزاق،1380: 171)

گروهی از اندیشه‌مندان مسلمان براین باورند که پیوند و رابطه ناگسستنی میان دین و سیاست در ‌اسلام وجود دارد. این گروه برای اثبات ادعای خود استدلال‌های عقلی و نقلی گوناگونی از قرآن و سنت کرده‌اند. دراین گروه می‌توان از فارابی، ابن‌سینا، خواجه‌نصیرتوسی، ابن‌مسکویه، ابوالحسن ماوردی، ابن‌خلدون، فخررازی، سیدجمال‌الدین اسدآبادی، محمدعبده، اقبال لاهوری، امام‌خمینی، مطهری و… یاد کرد. (زحمتکش و جعفری، 1390: 758)

در میان گروهی که به رابطه و پیوند اسلام و حکومت باور دارند، درباره ساختار حکومت نیز دو دیدگاه وجود دارد:

برخی براین باورند که اولاً دین اسلام و سیاست رابطه پایه‌دار و ناگسستنی دارد، ثانیاً پیامبر اسلام حکومت تأسیس کرده‌است و ثالثاً حکومت پیامبر ازساختار ویژه و نهادهای دهگانه‌ای برخوردار بوده‌است: 1- وزیر 2- دستگاه اداری 3- دستگاه قضایی 4- دستگاه فنی 5- دستگاه مالی 6- دستگاه دیپلماسی 7- دستگاه نظامی و عسکری 8- دستگاه آموزشی و تعلیمی 9- دستگاه تبلیغی 10- دستگاه امنیتی و حسبه. (قوامی، 1381: 143)

گروه دیگری براین باورند که اسلام فراتر از معرفى شكل خاصى از حكومت و متناسب با احكام ثابت و تغییرناپذیر خود، چهارچوب‌هاى كلى و كلانى را معرفى كرده كه آن چهارچوب‌ها در درون خود، تغییرات و تطورات و اشكال متعدد و گوناگونی را پذیرفته‌است. چهارچوب كلانى كه اسلام ارائه مى‌دهد از دامنه و خطوط وسیعى برخوردار است كه همه اشكال صحیح و عقلایى حكومت درآن مى‌گنجد و ازآن به حكومت اسلامى تعبیر مى‌شود. به عبارت‌دیگر، اسلام شكل و نوع خاصى را براى حكومت پیشنهاد نمى‌كند و تكیه آن بر رعایت چهارچوب‌هاى كلى است كه ساختار حكومت نباید فراتر و ناهماهنگ با آن باشد. (مصباح یزدی، 1394: ج1، 147)

باتوجه به آن‌چه که درباره ساختارحکومت دراسلام بیان‌شد، ساختارفدرال مانند دیگر شکل‌ها و ساختارهای حکومتی، مخالف و در تضاد با آموزه‌ها و گزاره‌های دینی اسلام نیست. به سخن‌دیگر، نگاه اسلام نسبت به ساختار حکومت، نگاه معطوف به هدف و «لابشرط» است. افزون براین، از زمان خلافت خلفای راشدین تاکنون در قلمرو اسلامی، انواع و اقسام ساختار حکومت به شمول فدرالیسم تجربه شده‌است.

زمینه‌های مناسب فدرالیسم در افغانستان

تجربه تلخ و ناگوار-دست‌کم- سده گذشته افغانستان –بروشنی- نشان می‌دهد که دراین سرزمین ساختارهای سیاسی گوناگون رایج در سراسر جهان – بجز ساختار پارلمانتاریسم و فدرالیسم- حاکمیت داشته، اما نه تنها توفیقی نداشته بلکه یکی از عوامل مهم تیره‌روزی مردم بوده و از هرجهت هزینه‌های فراوانی بردوش این کشور و مردم بار کرده است. گردش قدرت دراین سرزمین بلادیده، در بیشتر موارد خونین و در همه موارد غیر اخلاقی بوده‌است. این ساختارها هیچ‌کدام کشتی شکسته مردم افغانستان را به ساحل نجات نرسانده هیچ، بلکه روز به روز موجب تیره‌روزی و بیچارگی بیشتر مردم شده است.

وضعیت موجود کنونی کارنامه رسوای بی‌کفایتی و بی‌درایتی سیاستمداران و کارگزاران حکومتی – دست‌کم- سده گذشته افغانستان را در برابر چشم‌های حیرت‌زده مردم جهان بر آفتاب افگنده است. ازاین رو برای بیرون رفت از وضعیت ناگوار موجود باید درپی گزینه‌های بدیل بود. تنها دو ساختار فدرالی و پارلمانی در دولت افغانستان تجربه نشده است.

نظام فدرال، راه‌حل ساختاری بحران افغانستان

با توجه به بحران‌ها، جنگ‌های داخلی و توسعه‌نیافتگی که همواره دامنگیر مردم افغانستان بوده‌است، شهیدمزاری، به‌دور از شعارهای ریاکارانه ایده‌آلیستی و پوپولیستی، برای مشکل دیرپای افغانستان، «ساختارفدرال» را به عنوان راه‌حل کاربردی و عملیاتی بحران‌های یادشده، پیشنهاد می‌کند. در ساختار فدرال، بسیاری از بحران‌ها و چالش‌های مردم و سرزمین افغانستان حل خواهدشد و کشور نیز از وضعیت ملوک‌الطوایفی پیشامدرن رهایی می‌یابد و در چهارچوب یک ساختار مدرن، حقوق و تکالیف منطقه‌ای و ملی دولت‌های محلی و ایالتی و شهروندان افغانستان روشن می‌شود. شهید مزاری به چند دلیل ساختارفدرال را بر ساختار متمرکز برتری می‌دهد:

«… آینده افغانستان توسط یک سیستم فدرالی اداره شود تا هر ملیت احساس کند که در باره سرنوشت خود، خودشان تصمیم می‌گیرند.

ساختارفدرال، تنها راه‌حلی است که افغانستان را از تجزیه نجات می‌دهد.

ساختارفدرال، تنها ساختاری است که حقوق ملیت‌ها را به آنان باز می‌گرداند.

تنها راه آرامش افغانستان، پایه‌گذاری سیستم فدرالی است.

تنها راهی که ملیت‌ها همبستگی خود را حفظ کنند، سیستم فدرالی است.

حفظ تمامیت ارضی افغانستان از طریق ایجاد سیستم فدرالی ممکن است.» (مزاری، 1388: 38و39)

اگر ساختار و قانون فدرالی شکل نگیرد، هیچ تضمینی وجود ندارد که قتل‌عام‌های تاریخی دوباره تکرار شود. ازدیدگاه شهید مزاری، ساختار فدرال، بازدارنده قتل‌عام‌ها و کله‌منارها است. (ضیایی، 1388: 74)

منابع:

جورج اندرسون، مقدمه‌ای بر فدرالیسم، سرور دانش، کابل، انتشارات بنیاد اندیشه، نخست، 1402.

رضا ضیایی، چراغ راه (سخنرانی‌ها، مصاحبه‌ها و پیام‌های رهبر شهید بابه مزاری، بی‌جا، بنیاد رهبر شهید بابه مزاری نمایندگی اروپا، بی نوبت، 2009.

سرور دانش، جستاری در باره فدرالیسم، کابل، انتشارات بنیاد اندیشه، نخست، 1401.

سرور دانش، حقوق اساسی افغانستان، کابل، انتشارات مؤسسه تحصیلات عالی ابن سینا، نخست، 1389.

سید صمصام الدین قوامی، ساختارحکومت پیامبر، فصلنامه حکومت‌اسلامی، قم، سال هفتم، شماره اول، (شماره پیاپی 23) بهار۱۳۸۱.

شهید عبدالعلی مزاری، احیای‌هویت (مجموعه سخنرانی‌های استاد شهید) قم، انتشارات سراج، نخست، 1388.

علی عبدالرزاق، اسلام و مبانی قدرت، امیر رضایی، تهران، قصیده‌سرا، نخست، 1380.

علی آقابخشی و مینو افشاری راد، فرهنگ علوم‌سیاسی، تهران، نشرچاپار، نخست، 1383.

محسن رضایی، فدرالیسم اقتصادی، بی‌جا، معاونت اطلاع‌رساني و پژوهش- اداره‌كل اطلاع رساني، بی‌تا. (الکترونیکی)

محمدتقی زاهدی، حکومت فدرالی و اصلاحات در افغانستان، قم، دارالتفسیر، نخست، 1390.

محمدتقى مصباح‌یزدى، پاسخ استاد به جوانان پرسشگر، قم، مؤسسه آموزشى و پژوهشى امام‌خمینى، نهم، 1394.

محمدرضا خوبروی‌پاک، فدرالیسم درجهان سوم، تهران، نشرهزار، نخست، 1389.

منوچهر موتمنی طباطبایی، حقوق‌اساسی، تهران، نشرمیزان، سوم، 1384، ص45.

مهدی زحمتکش و علی جعفری، رابطه دین و سیاست، فصلنامه سیاست خارجی، سال بیست و پنجم، شماره3، پاییز 1390.

میرمحمدصدیق فرهنگ، افغانستان درپنج قرن اخیر، قم، انتشارات وفایی، دوم، 1374.