حاکمیت قانون اساسی در نظام های فدرال

1. قانون اساسی به عنوان قانون برتر

از آن‌جا که یکی از ویژگی‌های بنیادی نظام‌های فدرال، تقسیم صلاحیت‌ها در بین دو یا چند لایه حکومت (مرکزی و محلی) بر مبنای قانون اساسی است، یکی از نشانه‌های مهم در طراحی هر نظام فدرال و عملکرد مؤثر آن، تضمین حاکمیت و برتری قانون اساسی به عنوان منبع اختیارات و اقتدار دولتی برای هر لایه از لایه‌های مختلف حکومت است. بنا بر این به رسمیت شناختن برتری و حاکمیت قانون اساسی بر تمام مراتب و سطوح حکومتی و پذیرفتن فرهنگ سیاسی‌ای که بر اهمیت احترام به قانون اساسی تأکید می‎کند، پیش‌نیاز عملکرد مؤثر یک فدراسیون است.

در حالت فقدان این پیش‌شرط‌ها، وضعیت فدرالیسم به احتمال زیاد، بدتر می‌شود تا آنجا که یکی از سطوح حکومت، سطح دیگری را تحت تسلط خود گرفته و در نتیجه اصل اساسی انسجام و هماهنگی قانون اساسی که یکی از ویژگی‌های اساسی فدراسیون ها است، در معرض تهدید قرار می‌گیرد.

از این رو قوانین اساسی اکثر سیستم های فدرال به طور صریح یا ضمنی، بر برتری قانون اساسی تصریح می‌کنند. این امر کمک می‌کند تا توضیح دهیم چرا تجدیدنظرهای قضایی توسط محاکم که در مباحث ذیل مورد بحث قرار می‌گیرد، عنصر مهمی در عملکرد فدراسیون‌ها بوده است. پیامدهای مهم دیگر نیز از اصل برتری قانون اساسی ناشی می شود. این پیامدها مرتبط است به فرایندهای تعدیل قانون اساسی، نقش منشورهای حقوقی قانون اساسی و تدابیر احتیاطی برای جدایی یا تجزیه اگر وجود داشته باشند.

2. فرایندهای قانون اساسی برای حل اختلافات و تجدید نظر قضایی

نظر به اجتناب ناپذیری همپوشانی و وابستگی متقابل بین حکومت‌ها در چوکات سیستم‌های فدرالی و رقابت‌ها و کشمکش‌های ناشی از آن‌ها در بین حکومت‌ها، اکثر فدراسیون‌ها دریافته‌اند که برای حل منازعات و اختلافات به فرایندهای خاصی نیاز دارند. سؤال اساسی‌ای که مطرح می‌شود این است که آیا میکانیزم نخست برای برخورد با منازعات و اختلافات، فرایندهای انتخاباتی باشد یا قضایی؟ اکثر فدراسیون‌ها در واقع بر ترکیبی از این دو روش تأکید دارند.

در نهایت از طریق انتخابات دوره‌ای که در هر دو سطح حکومت در سیستم‌های فدرال برگزار می‌شود، رأی دهندگان فرصت می‌یابند که در صورت وجود اختلاف بین حکومت‌ها، انتخاب‌ها و ترجیحات خود را با رأی دادن به احزاب در داخل یا خارج از قدرت در هر سطح از حکومت، ابراز و از آن‌ها حمایت کنند.

در سویس می‌بینیم که رأی دهندگان علاوه بر اشتراک در انتخابات برای هر سطح از سطوح حکومت، از طریق رفراندوم ملی قانونی، نقش اساسی خود در حل اختلافات را اعمال می‌کنند. این فرایند بدان معنا است که هر قانون فدرالی که 50 هزار شهروند یا هشت کانتون بر آن اعتراض داشته باشند، باید آن قانون جهت تصویب مستقیم مردم به همه‌پرسی گذاشته شود و بدین ترتیب رفراندوم یک فرایند حل منازعات به منظور حکم بر صحت قانون فدرال است.

یکی از نتایج جانبی قابل توجه این روند قانون اساسی، هدفی است که آن را فراهم می‌سازد به منظور ایجاد سازش و انسجام بین احزاب و دولت فدرال و قوه مقننه به منظور تضمین حد اکثر حمایت وسیع با هدف کاهش خطر یک چالش و مخالفت جدی، از طریق روند همه پرسی مردمی قانونی.

علاوه بر انتخابات در هر سطح از حکومت، اکثر فدراسیون‌ها برای ایفای نقش اساسی در حل منازعات، به دادگاه‌ها نیز متکی بوده‌اند. در این نقش دادگاه‌ها سه وظیفه را انجام داده‌اند: (1) تفسیر بی‌طرفانه قانون اساسی؛ (2) توسعه قانون اساسی برای انطباق با شرایط متغیر (و مخصوصا هنگامی که اجرای تعدیل قانون اساسی دشوار باشد) و (3) حل و فصل اختلافات بین الحکومتی.‌

3. دادگاه‌های عالی و دادگاه‌های قانون اساسی

ممکن است برای تعیین نهایی صلاحیت‌ها مطابق قانون اساسی دو نوع دادگاه داشته باشیم. نوع نخست دادگاه عالی‌ای است که در رابطه با همه قوانین به شمول قانون اساسی قرار نهایی خود را صادر می‌کند. مثال‌های آن دادگاه‌های عالی در ایالات متحده آمریکا، کانادا، استرالیا، هند، مالزی و اتریش است.

نوع دوم دادگاه قانون اساسی است که متخصص در تفسیر قانون اساسی است که در آلمان، بلژیک و اسپانیا دنبال می‌شود. در این جا نوع سومی هم وجود دارد که در سویس دیده می‌شود و شامل یک دادگاه محدود است. بر اساس ترتیبات منحصر به فرد سویس، دادگاه فدرال می‌تواند در مورد صحت قوانین کانتون‌ها و نه قوانین فدرال حکم صادر کند. چون صحت قوانین فدرال تنها از راه رفراندوم ملی قانونی که در بالا اشاره شد تثبیت می‌گردد.

اگر دادگاه‌ها به عنوان نهادهای بی‌طرف و مستقل برای صدور احکام شناخته شوند باید دو شرط وجود داشته باشد: (1) استقلال از نفوذ هر سطح خاصی از حکومت بر دادگاه؛ و (2) نمایندگی تناسبی در عضویت دادگاه.
شرط نخست، مسأله شیوه انتصاب را مطرح می‌کند. در اکثر سیستم‌های فدرال برخی از تدابیر احتیاطی در نظر گرفته می‌شود یا بر اساس الزام قانون اساسی یا در عمل از طریق نقش داشتن حکومت‌های تشکیل دهنده فدرال در انتصاب قضاتی که در مورد قانون اساسی حکم صادر می‌کنند.

در ایالات متحده آمریکا تعیینات در دادگاه عالی از صلاحیت‌های تنها رئیس جمهور است اما نیاز به تصویب مجلس سنا دارد که رأی دهندگان ایالات در آن به طور مساوی نماینده دارند. در کانادا و استرالیا، صلاحیت انتصاب قضات دادگاه عالی بر اساس قانون اساسی، تنها با دولت فدرال است اما بر اساس عرف مورد عمل، با حکومت‌های ولایات یا ایالات نیز مشوره صورت می‌گیرد.

همچنین در هند و مالزی نیز دولت فدرال حق تعیین قضات دادگاه عالی را برای خود محفوظ نگه داشته است ولی در عین حال به حکم قانون اساسی قبل از انجام انتصابات، با نهادهای خاصی مشوره می‌کنند. در آلمان مجلس فدرالی بوندسرات که از ایالات یا لندرها نمایندگی می‌کند، نصف اعضای دادگاه قانون اساسی را و نصف دیگر را مجلس نمایندگان یا (Bunestag) تعیین می‌کنند و در هر دو حالت باید اکثریت دوسوم آرا فراهم شود. (در مجلس فدرال در جلسه‌ای که همه اعضا حضور داشته باشند و در مجلس نمایندگان در کمیته انتخابات قضایی).

در اسپانیا دادگاه قانون اساسی 12 عضو دارد که 4 عضو توسط کنگره (مجلس نمایندگان) و 4 نفر توسط مجلس سنا و دو نفر هم با پیشنهاد شورای حکومت و دو نفر دیگر هم با پیشنهاد شورای عمومی قوه قضائیه تعیین می‌شوند. اما در بلژیک اعضای نهاد عالی قضایی برای داوری از سوی مجمع فدرال چند حزبی انتخاب می‌شوند.

موضوع نمایندگی تناسبی در ت‌رکیب این دادگاه‌های عالی نیز مسأله قابل توجه است. این امر به ویژه در کانادا در رابطه با نمایندگی منطقه‌ای و به ویژه منطقه کیبیک با سنت قانون مدنی آن که با سنت حقوق عرفی مورد عمل در بقیه مناطق کانادا تفاوت دارد و در سویس که در آن سه زبان نمایندگی دارند و در بلژیک که در آن الزامات قانونی سخت‌گیرانه برای تعادل زبانی در عضویت دادگاه داوری وضع شده، تبارز داشته است.

گاهی اوقات این سؤال مطرح می‌شود که آیا فدراسیون به عنوان شکلی از حکومت در نهایت، به جای نمایندگان منتخب، به حکمرانی قضات منجر می‌شود؟ عنصری از حقیقت در این عبارت وجود دارد و در جایی تقویت می‌شود که قضات مجموعه‌ای از حقوق اساسی فردی و جمعی را در قانون اساسی تفسیر می‌کنند.

این امر گاهی منجر به حمایت از انتخابات مورد علاقه مردم یا فراخوان قضات شده است اگرچه این امر هنوز در عالی‌ترین دادگاه قانون اساسی در هیچ نظام فدرالی اعمال نشده است. نکته قابل توجه بدیل سویس است که در بالا اشاره شد یعنی همه پرسی قانونی برای تعیین اعتبار قوانین فدرال. در این فرایند، رأی دهندگان خود به نهاد داوری تبدیل خواهند شد.

همچنین به صورت کلی باید اشاره شود که میزان اهمیتی که نقش دادگاه‌ها به عنوان نهادهای داوری کسب می‌کند، بر میزان ناکامی و ناتوانی شیوه‌های انطباق و حل اختلافات از طریق توافقات بین الحکومتی و اقدامات میانجی‌گری بین مجالس قانونگذاری فدرال (چنان که در آمریکا و آلمان و آفریقای جنوبی دیده می‌شود) و تغییرات حکومتی در نتیجه انتخابات و تعدیلات رسمی قانون اساسی در حل مشکلات، بستگی دارد.

4. شیوه‌های تعدیل قانون اساسی

قانون اساسی چیزی است که در سیستم‌های فدرال، اختیارات هر سطح از حکومت را تعیین می کند، به گونه‌ای که هیچ یک از‌ آن‌ها طبق قانون اساسی تابع سطح دیگر نیست. این مستلزم آن است که قانون اساسی مکتوب، حد اقل در آنچه مرتبط است به تعریف اختیارات خاص هر سطح از سطوح حکومت و تأثیر بر آن، از جانب تنها یک طرف و به وسیله یک سطح از حکومت قابل تعدیل نباشد، زیرا ممکن است که به تابع ساختن سطح دیگر از حکومت برای خودش منجر شود.

اما فراهم کردن زمینه تطبیق شیوه‌های خاص تعدیل قانون اساسی، این مسأله را مطرح می‌سازد که در آنچه که مربوط به تطبیق قانون اساسی در نظام فدرال می‌شود، باید بین الزامات سخت و نرم یا انعطاف‌ناپذیر و انعطاف‌پذیر به طور برابر توازن در نظر گرفته شود. زیرا برای حفاظت از منافع مناطق و اقلیت‌ها در ساختار اساسی فدراسیون کمی سخت‌گیری لازم است، چون احساس ناامنی مجدد در سطح منطقه یا اقلیت‌ها معمولا انسجام فدراسیون را تضعیف می‌کند. در عین زمان مهم است که با تغییر شرایط، فدراسیون برای انطباق، به حد کافی انعطاف داشته باشد.

ساختار بیش از حد سفت و سخت تعدیل قانون اساسی، ممکن است فدراسیون را برای پاسخگویی به فشارهای متغیر اقتصادی و سیاسی داخلی و شرایط بین المللی، به طور جدی تضعیف کند. آنچه در قوانین اساسی فدرال‌ها مطلوب و ایده‌آل است توازن بین سختی و انعطاف است.

در مورد ابزار دست‌یابی به چنین تعادلی، شیوه‌ها و رویه‌های متفاوتی برای بخش‌های مختلف قانون اساسی یک فدراسیون پیش بینی شده است. یکی از ابزارهای متداول، پیش‌بینی رویه‌های اصلاحی متفاوت برای بخش‌های مختلف قانون اساسی یک فدراسیون است به گونه‌ای که در تعدیل آن بخش از قانون اساسی که پایه‌های اساسی فدرال را مستحکم نگه می‌دارد، باید مشارکت هر دو سطح حکومت در نظر گرفته شود اما در تعدیل بخش‌های دیگر قانون اساسی باید انعطاف وجود داشته باشد. این روش در اکثر فدراسیون‌ها معمول است.

بر این اساس زمانی که قانون اساسی کانادا 1982 (بخش های 38- 49)، رویه‌های لازم را برای تعدیل قانون اساسی کانادا اضافه کرد، در واقع پنج رویه مختلف برای اصلاح بخش‌های مختلف قانون اساسی تعیین شد.

این موارد مستلزم درجات مختلفی از سختی یا انعطاف ناپذیری است: (1) رویه عادی که مستلزم موافقت پارلمان و دو سوم مجالس قانون‌گذاری ولایات است به گونه‌ای که حد اقل نیمی از جمعیت کل ولایات را در بر بگیرد؛ (2) رویه‌ای که مستلزم موافقت پارلمان و موافقت اجماعی مجالس قانون‌گذاری ولایات در مورد تعدادی منتخب از بندهای قانون اساسی است؛ (3) رویه دوجانبه تعدیل بندهایی که مربوط به برخی از ولایات است و نه همه؛ (4) تعدیلات آن موادی که توسط پارلمان صورت می‌گیرد و ارتباطی به ولایات ندارد و (5) تعدیلات توسط مجالس قانون‌گذاری ولایات که شامل قوانین اساسی خود ولایات است.

تصویب تعدیلات در اکثر سیستم‌های فدرال اگر مربوط به آن بخش‌هایی از قانون اساسی باشد که به توزیع اختیارات و تمامیت ارضی واحدهای تشکیل دهنده فدراسیون ارتباط دارد، معمولا نیاز به موافقت هر دو مجلس قانون‌گذار فدرال دارد. (گاهی اوقات توسط اکثریت خاص مانند ایالات متحده آمریکا، هند و مالزی و در غیر این صورت با اکثریت ساده مانند سویس و کانادا)

علاوه بر آن چنین تعدیلاتی یا به تصویب اکثریت خاص از مجالس قانون‌گذاری واحدهای تشکیل دهنده فدراسیون، مانند ایالات متحده آمریکا و کانادا، یا اکثریت ساده مجالس قانون‌گذاری ایالت‌ها مانند هند، نیاز دارد و یا به همه پرسی عمومی احتیاج دارد مانند رویه‌ای که در سویس و استرالیا دنبال می‌شود و به اکثریت مضاعف متشکل از اکثریت کلی عمومی و اکثریت آرا در اکثریت واحدهای تشکیل دهنده نیاز است. در مالزی اصلاحات عمده‌ای که ایالت‌های بورنئو را تحت تأثیر قرار می‌دهد، به تأیید آن ایالات نیز نیاز دارد.

در مورد شیوه‌ها و رویه‌‌های تعدیل قانون اساسی در کشورهای ایالات متحده آمریکا، استرالیا، سویس، آلمان، اتریش، بلژیک و اسپانیا می توان به نکات خاصی اشاره کرد. ثابت شده است که مسیرو میکانیزم تعدیل در ایالات متحده و استرالیا نسبتا غیر قابل انعطاف است. زیرا پس از ده اصلاحیه اول، در ایالات متحده آمریکا که در سال 1791 به قانون اساسی وارد شد، در طی دو قرن تنها 17 اصلاحیه قانون اساسی با موفقیت همراه شد. در استرالیا در طول یک قرن، از 42 اصلاحیه پیشنهادی که به رفراندوم ارائه شد، تنها 8 مورد موفق به کسب اکثریت مضاعف لازم برای تصویب اصلاحات شد.

سویس در سال 1891 دو شیوه مختلف را پایه‌گذاری کرد: یکی برای بازنگری کامل قانون اساسی و دیگری برای بازنگری جزئی قانون اساسی. تعدیل کامل قانون اساسی علی‌رغم چندین اقدام و به مناسبت‌های مختلف تا سال 1999 به صورت موفق انجام نشد و بعد از سه دهه تلاش برای تعدیل کامل قانون اساسی، اخیرا در سال 1999 بازنگری کامل صورت گرفت ولی در این بازنگری و به خاطر تسهیل زمینه تصویب آن، تنها چند مورد اندک تغییرات اساسی وارد شد و در همه پرسی مردمی که برای تصویب آن برگزار شد، از این تعدیل صرف به عنوان یک فرایند نوسازی زبان و ادبیات قانون اساسی توصیف شد.

در عین حال نتیجه همه پرسی نسبتا نزدیک بود تنها با 59% رأی تأیید با اکثریت 12 کانتون کامل و 2 نیم کانتون از مجموع 20 کانتون کامل و 6 نیم کانتون به تصویب رسید. اما در مقابل ثابت شده که روند تعدیل جزئی قانون اساسی به صورت قابل ملاحظه انعطاف داشته است و از سال 1891 بیش از 110 تعدیل انجام شده است. همچنین در سویس این ابتکار نیز وجود دارد که مسیرتعدیلات قانون اساسی اصلاح شود.

تعدیل قانون اساسی در آلمان به اکثریت خاص در هر دو مجلس قانون‌گذاری نیاز دارد ولی مجلس فدرال که متشکل از نمایندگان حکومت‌های ایالات است، دستورالعمل خاص خود را دارد که تصویب تعدیل با اکثریت خاص در مجلس فدرال معادل تصویب اکثریت در میان حکومت‌های ایالتی است. در عمل این اقدام نسبتا منعطف است و منجر به 46 اصلاحیه قانون اساسی در طول پنجاه سال اول شد از جمله تقویت قوه مقننه و نقش‌های مالی دولت فدرال در دوره 1969- 1967 و در خلال اتحاد آلمان در سال 1390.

تعدیل جزئی قانون اساسی در اتریش مستلزم تصویب مجلس دوم (مجلس ملی) پارلمان فدرال با دو ثلث آرا با حضور حداقل نیمی از اعضای مجلس اول است. اما یک سوم اعضا در هر یک از دو مجلس فدرال می‌توانند تعدیل کامل قانون اساسی را درخواست کنند از طریق همه پرسی ملی که اکثریت باشندگان کشور سرنوشت این مسأله را تعیین خواهند کرد.

رویه بلژیک برای تعدیل قانون اساسی (ماده 131) شامل مناطق یا جوامع محلی نمی‌شود اما نیازمند فرایند پیچیده‌ای است که شامل انتخابات ویژه و اکثریت خاص در هر یک از مجالس قانون‌گذاری فدرال و قوانین ویژه در بسیاری از مناطق (مرتبط به تعدیلات توزیع اختیارات یا دادگاه داوری) با تأیید اکثریت هر یک از دو گروه اساسی زبانی در پارلمان است.

در اسپانیا شروع تعدیلات قانون اساسی معمولا بر عهده دولت یا کنگره یا مجلس سنا است، هرچند در بندهایی از قانون اساسی پیش بینی شده است که مجمع جوامع خودمختار می‌توانند پیشنهادات تعدیل را ارائه کنند.

تصویب تعدیلات با اکثریت سه پنجم اعضای هر اطاق فدرال، یا در صورت اختلاف اطاق‌ها، با اکثریت مطلق سنا و دو سوم آرا در کنگره صورت می‌گیرد. اگر یک دهم اعضای هر مجلس در خواست کنند، همه پرسی برگزار می‌شود.

اما بازنگری کامل قانون اساسی یا بازنگری جزئی در بخش‌های خاص قانون اساسی، سخت تر (غیرقابل انعطاف تر) است و نیاز به اکثریت دو سوم هر اطاق فدرال دارد و تصویب نهایی با همه پرسی ملی صورت می‌گیرد.

اکثر فدراسیون‌ها معمولا تلاش خاصی برای حفاظت از تمامیت ارضی واحدهای تشکیل دهنده فدراسیون از طریق احکامی در قانون اساسی انجام می‌دهند که برای هر گونه تغییر در مرزهای آن‌ها رضایت و موافقه آن‌ها را می‌طلبد. در نتیجه شرایط و الزامات ذکر شده، قوانین اساسی اکثر فدراسیون‌ها در عمل ثابت کرده‌اند که در مورد تعدیل ویژگی‌های ضروری ساختار فدرالی خود، نسبتا سخت و غیرقابل انعطاف هستند.

تجربه سویس و آلمان به ارزش و اهمیت بازنگری‌های جزئی و تدریجی قانون اساسی برای انطباق با تغییرات و تحولات، در مقابل تلاش‌ها برای بازنگری جامع و کامل قانون اساسی اشاره می‌کند. شکست کانادا در طول سی سال گذشته از طریق چندین تلاش برای انجام یک بازنگری جامع و کامل قانون اساسی در مورد ویژگی‌های فدرالی آن، گواه درستی این موضوع است.

به طور کلی شیوه سخت‌گیرانه تعدیل که مشخصه اکثر قوانین اساسی فدرال است، اشکال دیگر اصلاحات را با هدف دستیابی به انعطاف و سازگاری، بیش از پیش مهم ساخته است. در نتیجه تقریبا همه فدراسیون‌ها به شدت بر سایر اشکال تعدیل از جمله مراجعه حقوقی، ترتیبات انتقالات مالی و موافقتنامه‌ها و اشکال همکاری بین الحکومتی تکیه کرده‌اند.