مقدمه: جایگاه بحث فدرالیسم در افغانستان معاصر
در دورانی که تحولات سیاسی و اجتماعی افغانستان پیوسته در معرض بازتعریف قرار دارد، بحث‌هایی درباره‌ی شکل و ساختار آینده‌ی نظام سیاسی کشور بار دیگر به کانون گفت‌وگوهای ملی و عمومی بازگشته است. یکی از موضوعاتی که به دنبال انتشار پیش‌نویس سندی با عنوان «قانون اساسی جمهوری فدرال افغانستان» که توسط مجمع فدرال خواهان افغانستان و کمیته تدوین قانون اساسی تهیه شده است، برجسته شده، مسئله‌ی فدرالیسم است.
این مفهوم در افغانستان با دیدگاه‌های متضادی روبرو است؛ گروهی آن را راه‌حلی برای نجات و تحقق عدالت می‌بینند، در حالی که گروهی دیگر آن را تهدیدی برای وحدت ملی و مسبب انشقاق تلقی می‌کنند. این وضعیت، ضرورت پرداختن جدی به فدرالیسم به عنوان یک چارچوب احتمالی برای گذار سیاسی و رسیدن به «پیمان نخبگان» که خوان لینز و آلفرد استپان در اثرشان برای گذارهای موفق در جوامع چندپاره حیاتی می‌دانند، را برجسته می‌سازد.
پیش‌نویس این سند و بازخوردهای آن در جامعه و میان نخبگان، بیانگر اهمیت و حساسیت بالای مسئله‌ی فدرالیسم در بستر پیچیده، تاریخی و بحران‌زده‌ی افغانستان است. فدرالیسم در این کشور صرفاً یک بحث فنی یا حقوقی نیست و نمی‌توان آن را تنها از طریق جدل‌های رسانه‌ای یا واکنش‌های احساسی فهمید. فدرالیسم به عنوان یک چارچوب نظری و نظام اداری-سیاسی، نیازمند تحلیل عمیق در ابعاد نظری، جامعه‌شناختی و تاریخی است، به‌خصوص زمانی که تصمیم‌گیری در مورد آن در کشوری با ساختارهای شکننده، تنوع قومی بالا و تجربه‌ی تلخ جنگ و بی‌اعتمادی صورت می‌گیرد.
چنانکه برخی فدرالیسم را «هنر پیوند دادن جوامع» می‌نامد، همانطور که در مقدمه این پیش‌نویس آمده است، هدف از تدوین آن پایان دادن به خشونت‌ها و منازعات، جلوگیری از گسست‌های متداوم و تأمین صلح، تأمین عدالت و ثبات دایمی در کشور، تقویت همبستگی میهنی، تحقق مناسبات عادلانه در میان تمام اقوام و مناطق، توزیع عادلانه ثروت و قدرت در سطوح افقی و عمودی، ایجاد جامعه‌ای عاری از استبداد، تبعیض و خشونت، مبتنی بر حاکمیت قانون، عدالت اجتماعی، حفظ کرامت و حقوق انسانی و تأمین آزادی‌ها و حقوق اساسی مردم و در نهایت جایگاه شایسته افغانستان در خانواده بین‌المللی، می‌باشد.
واکنش‌های مختلف به این پیش‌نویس، منعکس‌کننده‌ی چندگانگی شدید دیدگاه‌ها و نبود اجماع نظری درباره‌ی مناسب بودن یا نبودن فدرالیسم برای افغانستان است. برخی آن را مدلی برای تحقق عدالت قومی، تمرکززدایی قدرت و تقویت مشارکت محلی می‌دانند، در حالی که دیگران آن را تهدیدی برای یکپارچگی ملی، زمینه‌ساز گسست جغرافیایی و تقویت شکاف‌های قومی تلقی می‌کنند.
این در حالی است که پیش‌نویس قانون اساسی فدرال با اشاره به اهداف کلی آن در مقدمه که ذکرش رفت یا مانند ماده چهار فصل اول که به حفظ وحدت ملی و میهنی در عین تعدد نهادها اشاره دارد، تلاش دارد چارچوبی برای مدیریت این تنوع فراهم کرده و بر تقویت همبستگی ملی در عین کثرت تأکید کند. این رویکرد به اهمیت مدیریت ساختاری تنوع در جوامع چندگانه اشاره دارد؛ موضوعی که ویل کیملیکا آن را شرط لازم برای وفاداری به دولت فدرال می‌داند.
در این نوشتار تلاش می‌شود تا فدرالیسم را نه به عنوان نسخه‌ای آماده، بلکه به عنوان یک مدل که باید بر اساس ظرفیت‌ها، حساسیت‌ها و تاریخ اجتماعی-سیاسی افغانستان ارزیابی شود و پاسخی ساختاری به مشکلات دیرینه‌ی آن ارائه دهد، مورد بررسی قرار گیرد. با نقد پیشفرضهای رایج، نشان داده می‌شود که موفقیت این نظام نه در گرو تقلید صرف از الگوهای خارجی، بلکه در احیای ظرفیت‌های تاریخی بومی و ترکیب هوشمندانه‌ی آن با اصول مدرن حکمرانی است.
با بررسی تجربه‌های تطبیقی و تحلیل ساختارهای سنتی افغانستان، استدلال می‌شود که فدرالیسم می‌تواند ابزاری مؤثر برای تحقق عدالت قومی، دستیابی به تمرکززدایی سالم و بازسازی مشروعیت سیاسی عمل کند. این نظام بالقوه پاسخی ساختاری به بحران حکمرانی متمرکز تاریخی افغانستان است. این بحران ریشه در تاریخ بلند تمرکزگرایی داشته است، در حالی که شواهد تاریخی، از جمله تحلیل‌های توماس بارفیلد در افغانستان: تاریخ سیاسی-فرهنگی که به «توازن شکننده» میان مرکز و مناطق در حکومت‌های پیشامدرن اشاره دارد، وجود ظرفیت‌های بومی برای چنین نظام غیرمتمرکزی را تأیید می‌کنند.
این رویکرد تحلیلی، با تلاش‌هایی که در جهت تدوین اسنادی جامع چون «مسوده قانون اساسی جمهوری فدرال افغانستان» صورت گرفته، همسو بوده و نشان می‌دهد که امکان طراحی یک نظام فدرال بومی‌شده و پاسخگو برای افغانستان وجود دارد. این تلاش‌ها برای طراحی یک ساختار حکمرانی متناسب با پیچیدگی‌های افغانستان، با نظریه «حکمرانی چندسطحی» مارک بویز که بر لایه‌های متعدد و تعامل در حکمرانی تأکید دارد، همخوانی دارد.
۲. نقد پیشفرضهای رایج در باره فدرالیسم در افغانستان
تحلیل‌های مرسوم درباره‌ی فدرالیسم در افغانستان غالباً بر مبنای پیش‌شرط‌های خاصی استوارند که مانع درک کامل پتانسیل این نظام می‌شوند. این نوشتار با رویکردی نقادانه به این پیش‌فرض‌ها می‌نگرد.
۲.۱. استدلال دوری: آیا تحقق پیش‌نیازها شرط اجرای فدرالیسم است؟
یکی از اشکالات مطرح در بسیاری از این تحلیل‌ها، به‌ویژه در رویکردهای محتاطانه، این است که وجود یک نظام سیاسی کاملاً توسعه‌یافته، نهادهای دموکراتیک قوی، سطح بالایی از وفاق ملی و ثبات اجتماعی را به عنوان شرایط مطلق و لازم برای پیاده‌سازی فدرالیسم مطرح می‌کنند. این ادعاها مبتنی بر یک استدلال دوری هستند که منطق تحولات اجتماعی-سیاسی در محیط‌های پیچیده را در نظر نمی‌گیرند. این در حالی است که فدرالیسم می‌تواند خود فرآیند نهادسازی دموکراتیک را تسریع کند؛ چنانکه الکسیس د توکویل در دموکراسی در آمریکا بر اهمیت نهادهای محلی به عنوان «مدرسه دموکراسی» تأکید کرده است. پیش‌نویس قانون اساسی فدرال نیز خود با ارائه چارچوبی برای نظام اداری-سیاسی، نهادها و فرآیندهای مشخص، بستری برای نهادسازی تدریجی و توسعه سیاسی در افغانستان فراهم می‌آورد.
اگر فدرالیسم دقیقاً به عنوان راه‌حلی بالقوه برای مشکلات ساختاری موجود در افغانستان مطرح می‌شود (مشکلاتی مانند تمرکز بیش از حد قدرت، بی‌عدالتی در توزیع منابع و فرصت‌ها، و کمبود مشارکت واقعی مردم) چگونه می‌توان انتظار داشت که همین مشکلات و پیامدهای آن‌ها به‌طور کامل برطرف شوند تا فدرالیسم به طور موفقیت‌آمیز اجرا شود؟ افغانستان در یک قرن اخیر چندین نوع نظام سیاسی را تجربه کرده و هفت قانون اساسی تصویب نموده، اما هیچ‌یک کارآمدی لازم را در حل مشکلات نداشته است.
بنابراین، معلق گذاشتن بحث و امکان‌سنجی فدرالیسم به توسعه سیاسی و اجتماعی، خود دچار یک دور باطل است. در عین حال در عمل، هیچ ایده یا نظام جدیدی با فراهم بودن تمام شرایط وارد جامعه نمی‌شود، بلکه برای تحقق همین شرایط و پیش‌نیازها تلاش می‌کند. این رویکرد در طراحی پیش‌نویس قانون اساسی فدرال نیز مشهود است؛ چنانکه پیش‌بینی ساختارهایی چون قوه مقننه، مجریه و قضائیه فدرال و ایالتی، نهادهای انتخابی، توزیع صلاحیت‌ها، و اصول حقوق شهروندان و مشارکت، نشان می‌دهد که این نظام خود در پی ایجاد بسترها و نهادهای لازم برای حکمرانی خوب است.
۲.۲. غفلت از ظرفیت‌های بومی و امکان نهادسازی همزمان:
نمونه‌های تاریخی مانند آمریکا، سوئیس و تجربه‌ی پس از جنگ جهانی دوم در آلمان، نشان می‌دهند که فدرالیسم می‌تواند خود به عنوان چارچوبی عمل کند که در درون آن، فرآیند نهادسازی دموکراتیک (مانند ایجاد نهادهای محلی پاسخگو، تقویت مشارکت شهروندان و توسعه‌ی فرهنگ تساهل سیاسی) به صورت تدریجی و همزمان با استقرار نظام فدرال پیش برود. این همان نقشی است که الکسیس دوتوکویل برای نهادهای محلی در پرورش شهروندان دموکراتیک قائل بود.
در این کشورها، فدرالیسم عاملی برای شتاب بخشیدن به شکل‌گیری و تحکیم نهادهای دموکراتیک بوده، نه صرفاً پیامد نهایی آن‌ها. تمرکز صرف بر نبود این پیش‌شرط‌ها در افغانستان، بدون بررسی چگونگی ساخت تدریجی و عملیاتی کردن همزمان آن‌ها در تجارب موفق فدرالیسم، تحلیل را ناقص باقی می‌گذارد و از قابلیت‌های بالقوه‌ی این نظام برای تحول‌آفرینی غافل می‌شود. در این راستا، پیش‌نویس قانون اساسی فدرال با پیش‌بینی ساختار قوای سه‌گانه در دو سطح فدرال و ایالتی و همچنین توجه به اداره محلی، چارچوبی را برای نهادسازی همزمان و تدریجی در سطوح مختلف حکمرانی فراهم می‌آورد.
همچنین، تأکید صرف بر پیش‌نیازهای کاملاً مدرن (مانند احزاب سیاسی قوی یا جامعه مدنی توسعه‌یافته)، به معنای نادیده گرفتن ظرفیت‌های بالفعل و بالقوه در جوامع سنتی و بومی افغانستان برای اداره‌ی محلی غیرمتمرکز، حل‌وفصل اختلافات و سازوکارهای سنتی مشارکت است. چنانکه دگلاس سالت مارش و ابهیالش مدهی در تحقیق خود تحت عنوان «حکومتداری محلی در افغانستان؛ نگاهی از پایین» در جوالی 2011 ظرفیت شوراهای محلی را در ارائه خدمات بهتر از دولت مرکزی نشان می‌دهد.
این ظرفیت‌ها می‌توانند نقطه‌ی آغاز عملی برای نهادسازی باشند. شاخص قرار دادن یک جامعه‌ی توسعه‌یافته‌ی فعلی و مقایسه‌ی وضعیت موجود افغانستان با آن، به جای مقایسه با مراحل اولیه نظام‌های فدرال موفق، منطقاً قیاسی نادرست است و از امکان بهره‌برداری عملی از ظرفیت‌های بومی برای پی‌ریزی یک نظام غیرمتمرکز بومی‌شده غفلت می‌ورزد. این نگاه به ظرفیت‌های بومی و تنوعات، در پیش‌نویس قانون اساسی فدرال نیز بازتاب یافته است؛ چنانکه ماده هشتم این پیش‌نویس بر رسمیت شناختن و استفاده از زبان‌های محلی تأکید دارد و فصل دولت فدرال و فصل نهم به تفصیل به حفظ تنوعات و اداره محلی و اهداف آن پرداخته است که نشان‌دهنده تلاشی برای در نظر گرفتن واقعیت‌ها و ظرفیت‌های بومی در طراحی این نظام است.
۳. تمرکزگرایی در افغانستان: ریشه‌های تاریخی و پیامدها
تمرکزگرایی افراطی، مشکلی ریشه‌ای در تاریخ معاصر افغانستان است که پیامدهای گسترده‌ای داشته و فدرالیسم می‌تواند پاسخی ساختاری به آن باشد. این پدیده تمرکزگرایی، در چارچوب نظری، می‌تواند به مثابه پروژه «ساده‌سازی» پیچیدگی‌های اجتماعی توسط دولت‌ها در نظر گرفته شود.
۳.۱. روایت غالب و واقعیت حکمرانی پیشا-متمرکز
برخلاف روایت غالب و ساده‌انگارانه از تاریخ افغانستان، به‌ویژه تحلیل‌هایی که ریشه‌های مشکلات کنونی را صرفاً در فقدان دولت مرکزی قوی می‌بینند یا دوره‌ی پیشا-متمرکز را صرفاً «هرج‌ومرج» قلمداد می‌کنند، شواهد تاریخی نشان می‌دهد که پیش از تشکیل دولت متمرکز نوین در قرن نوزدهم، ساختاری غیررسمی اما مؤثر و مبتنی بر توازن قدرت میان جوامع محلی و مناطق مختلف وجود داشت؛ ساختاری شبه‌فدرال که امکان مدیریت تنوع را در غیاب نیروی قهریه‌ی متمرکز فراهم می‌آورد. چنانکه توماس بارفیلد به این «توازن شکننده» میان مرکز و ایالات در حکومت‌های پیشامدرن اشاره کرده است. نقد این روایت غالب و بازخوانی این تاریخ برای درک امکان‌سنجی فدرالیسم در افغانستان امروز ضروری است. این نقد همچنین با نگاه بندیکت اندرسون در جماعت‌های خیالی که مفهوم ملت‌سازی مبتنی بر «همگنی اجباری» را به چالش می‌کشد، همسو است. این نگاه به ضرورت توزیع قدرت و درک واقعیت‌های جغرافیایی و اجتماعی، در پیش‌نویس قانون اساسی فدرال نیز بازتاب یافته است؛ چنانکه ماده سیزدهم این پیش‌نویس، معیارهای تقسیم‌بندی ایالات (موقعیت‌های جغرافیایی، ترکیب قومی، مذهبی و فرهنگی، وضعیت اجتماعی و اقتصادی مناطق) را به‌نحوی پیشنهاد می‌کند که نشان‌دهنده تلاشی برای در نظر گرفتن واقعیت‌های متنوع کشور در طراحی ساختار فدرال است.
نمونه‌های این حکمرانی غیرمتمرکز شامل اداره‌ی مناطق مختلف با حفظ استقلال نسبی در امور داخلی و مالی، زیر چتر یک حکومت مرکزی عمدتاً مسئول امور دفاعی و خارجی بود. نام‌های تاریخی مانند لوی قندهار، لوی پکتیا، قطغن، ترکستان، هزارستان، بیانگر نوعی خودمختاری در این مناطق هستند، در عین حال که تمام اینها در یک قلمرو واحد حضور داشتند و در هیچ سندی حمله دولت مرکزی به قطغن، ترکستان یا هزارستان تهاجم به یک قلمرو خارجی ثبت نشده است.
نظام‌های سنتی مانند جرگه، شورا، مارکه و مالکیت جمعی زمین، سازوکارهای بومی برای مدیریت منازعات، توزیع منابع و اعمال نوعی اقتدار محلی بودند که به تجربه‌ی زیسته و بن‌سازه‌های اجتماعی و فرهنگی مردم افغانستان ریشه داشتند. این سازوکارها نمونه‌های عملی از ظرفیت جامعه‌ی محلی برای سازماندهی و حل مسئله در سطح پایه بودند. این توجه به پیشینه تاریخی و روابط منطقه‌ای در پیش‌نویس قانون اساسی فدرال نیز بازتاب یافته است؛ چنانکه ماده چهاردهم امکان بازنگری و تغییر در حدود جغرافیایی ایالات را بر اساس روابط منطقوی، تاریخی، فرهنگی و مقتضیات اقتصادی پس از تشکیل قوۀ مقننه فدرال مجاز می‌داند. اساسا صورت‌بندی دقیق ایالات به آن زمان واگذار شده است.
۳.۲. پیامدهای تمرکزگرایی قهری در قرن نوزدهم:
تخریب این ساختارهای بومی و سلول‌های اجتماعی توسط عبدالرحمان خان (۱۸۸۰–۱۹۰۱) تحت عنوان «مبارزه با ملوک‌الطوایفی» با هدف ایجاد یک دولت ملی بر اساس الگوی وستفالیایی و تمرکز قهری قدرت، اقدامی مخرب بود. این اقدام نمونۀ کلاسیک پروژۀ «ساده‌سازی» پیچیدگی‌های اجتماعی توسط دولت، چنانکه جیمز سی. اسکات در دیدن مانند یک دولت تحلیل کرده است، محسوب می‌شود. این اقدام نه تنها توازن شکننده‌ی قدرت را برهم زد، بلکه پایه‌های مشروعیت مردمی حکومت را که در دل ساختارهای سنتی محلی ریشه داشت، تضعیف کرد و زمینه را برای مقاومت‌های بعدی فراهم آورد.
این کار در حقیقت تخریب نظم اداری مبتنی بر زیست جهان اجتماعی مردم‌محور و تعمیم حاکمیت متمرکز به صورت عمودی و افقی بود. پس از آن، هر نظامی که شکل گرفت، به جای تلاش در راستای حل مشکل اصلی افغانستان که برگرداندن قدرت به مالکان اصلی یعنی مردم باشد، سعی کرد همان هسته‌ی سخت تمرکز قدرت را با جابجایی کمربندهای امنیتی حفظ کند. نظام‌های مختلفی که در افغانستان روی کار آمدند – شاهنشاهی، سلطانیسم، لیبرالیسم، ناسیونالیسم، مارکسیسم و اسلامیسم – همه در یک مسیر حرکت کرده‌اند.
۳.۳. تداوم ظرفیت‌های بومی و چالش بنیادین تمرکزگرایی:
این تحول تاریخی و تداوم ساختارهای اجتماعی بومی، دو درس کلیدی دارد:
۱. افغانستان پیشینهای از حکمرانی غیر متمرکز و سازوکارهای بومی مدیریت تنوع و حل منازعه دارد که می‌تواند پایه‌ای عملی برای مدل‌های مدرن فدرالیسم بومی‌سازی‌شده باشد.
۲. دولت‌سازی صرفاً متمرکز و نادیده گرفتن ساختارهای محلی، راه‌حلی پایدار برای بحران حکمرانی نبوده، بلکه خود به عاملی برای تشدید اختلافات، بی‌اعتمادی میان مرکز و پیرامون و بحران مزمن مشروعیت تبدیل شده است. چنانکه م. ناظمی در سیاست قومی در افغانستان نشان می‌دهد که محرومیت منطقه‌ای (نه قومیت) عامل اصلی شورش‌ها بوده است؛ مشکلی که فدرالیسم با توزیع منابع می‌تواند به آن پاسخ دهد.
در پاسخ به این چالش بنیادین تمرکزگرایی، پیش‌نویس قانون اساسی فدرال در ماده پانزدهم به صراحت بر توزیع صلاحیت‌ها میان دولت فدرال و ایالت‌ها تأکید کرده. به‌عنوان نمونه بند ۲ ماده ۱۵ تصریح می‌کند که ایالت‌ها اختیاراتی را که به دولت فدرال واگذار نشده، با اختیار کامل اعمال می‌نمایند که نشان‌دهنده رویکرد تمرکززدایی در طراحی این نظام است. همچنین ماده‌های ۱۸ و ۱۹ به تفصیل به حدود صلاحیت‌های دولت فدرال و ایالت‌ها می‌پردازند.
شواهد معاصر نیز وجود ظرفیت‌های بومی را تأیید می‌کند. حتی در ادوار بعدی، به‌رغم تلاش برای تمرکزگرایی، ظرفیت‌های بومی برای اداره‌ی محلی و خودمختاری نسبی بروز یافته است. اقدام مردم مناطق مختلف در دوران مقاومت علیه رژیم دست‌نشانده‌ی شوروی برای آزادسازی و اداره‌ی مناطق خویش، نمونه‌ای عینی از این ظرفیت‌ها است؛ اگرچه به‌خاطر نبود یک اداره مرکزی با مشکلاتی نیز همراه شد. همچنین، تقسیم افغانستان در دوران جمهوریت به هفت زون اقتصادی و امنیتی، بیانگر نوعی فدرالیزم اقتصادی و امنیتی در عمل بود. تحقیقات اخیر، مانند کار سارا لیستر در حکمرانی محلی در افغانستان، نیز این ظرفیت‌ها را تأیید می‌کنند و نشان می‌دهند که ساختارهای محلی توانایی ارائه خدمات و حکمرانی را دارند.
یکی از ریشه‌ای‌ترین و پایدارترین مشکلات ساختاری در تاریخ معاصر افغانستان، همین تمرکزگرایی افراطی قدرت، منابع و تصمیم‌گیری در پایتخت بوده است. پیامدهای مخرب آن شامل ناکارآمدی نظام اداری، فساد گسترده، بی‌عدالتی در توزیع منابع، ایجاد حس حاشیه‌نشینی و محرومیت در مناطق پیرامونی، تضعیف مشارکت واقعی مردم، و بحران مزمن مشروعیت دولت مرکزی و دامن زدن به بی‌اعتمادی میان مرکز و پیرامون است. پیش‌نویس قانون اساسی فدرال با تمرکز بر توزیع صلاحیت‌ها میان دولت فدرال و ایالت‌ها (مواد ۱۸، ۱۹، ۲۱) و همچنین پیش‌بینی ساختار اداره محلی با اهداف مشخص (فصل نهم، مواد ۱۸۷ و ۱۸۸)، تلاشی ساختاری برای غلبه بر این تمرکزگرایی افراطی و پیامدهای مخرب آن است.
۳.۴.فدرالیسم به مثابه‌‌ی پاسخ ساختاری به تمرکزگرایی:
فدرالیسم در هسته‌ی خود، پاسخی ساختاری و بنیادین به چالش تمرکزگرایی است. این نظام بر اصل توزیع قدرت، صلاحیت‌ها و مسئولیت‌ها میان سطوح مستقل حکومتی بنا شده است. هدف اصلی آن، جلوگیری از انباشت بیش از حد قدرت در یک نقطه و فراهم آوردن بستری برای تصمیم‌گیری نزدیک‌تر به مردم و متناسب با نیازها و واقعیت‌های بومی هر منطقه است. این ایده با نظریه «تمرکززدایی بهینه» والاس اوتس همسو است که مطرح می‌کند خدمات عمومی باید در پایین‌ترین سطح مؤثر ارائه شوند.
از این منظر، فدرالیسم یک راه‌حل بالقوه برای رفع ریشه‌ای مشکلات ناشی از تمرکزگرایی در افغانستان محسوب می‌شود. بنابراین، بحث اساسی که باید صورت گیرد، این است که آیا فدرالیسم توان تمرکززدایی واقعی را دارد یا خیر. دغدعۀ اصلی طراحان نظام فدرالیزم تمرکززدایی در چارچوب نظام فدرالیسم است. پس بهتر است که پیرامون مسأله اصلی بحث شود که آیا فدرالیرالیسم در افغانستان به تمرکزگرایی قدرت منتهی می‌شود یا خیر؟ چیزی که کمتر به ان توجه شده است.
همانطور که در پیش‌نویس قانون اساسی فدرال مشاهده می‌شود، پاسخ ساختاری به تمرکزگرایی از طریق سازوکارهایی چون تقسیم صلاحیت‌های تقنینی، اجرایی و قضایی در دو سطح فدرال و ایالتی (مواد ۱۸، ۱۹، ۲۱، ۸۱، ۱۴۳ به بعد) و همچنین پیش‌بینی نهادهای نظارتی و حل اختلاف، که جرج اندرسون در بر اهمیت آن‌ها برای حل اختلافات و تضمین حاکمیت قانون در نظام‌های فدرال تأکید دارد، و ساختار اداره محلی (فصل نهم) دنبال شده است که نشان‌دهنده تلاشی جامع برای جلوگیری از انباشت قدرت و فراهم آوردن زمینه مشارکت گسترده‌تر است. علاوه برآن در فصل مرتبط با حقوق شهروندی با پذیرش ازادی احزاب و رسانه‌ها بسترمدنی برای نظارت و کنترل افکار جمعی فراهم است.
۴. بازاندیشی وحدت ملی: همبستگی در عین تمایز
نگرانی در مورد فروپاشی وحدت ملی در اثر فدرالیسم، اغلب مبتنی بر درکی از «انسجام ملی» است که آن را مترادف با «همانندی» و «یک‌شکل بودن» اعضای جامعه می‌داند. این همان مفهوم «همبستگی مکانیکی» است که امیل دورکیم در تحلیل‌های جامعه‌شناختی خود مطرح کرد. این دیدگاه، تنوع (قومی، زبانی، مذهبی) را ذاتاً تهدیدی برای انسجام تلقی می‌کند و به «نبود یک گفتمان ملی مشترک» به‌عنوان مانع می‌نگرد. این در حالی است که پیش‌نویس قانون اساسی فدرال با درک اینکه افغانستان جامعه‌ای متکثر و متنوع است (مقدمه و ماده ۶ پیش‌نویس)، به دنبال تقویت همبستگی میهنی و تحقق مناسبات عادلانه در میان تمام اقوام و مناطق کشور است (مقدمه پیش نویس) و نشان می‌دهد که فدرالیسم می‌تواند چارچوبی برای همبستگی در عین تمایز باشد.
با این حال، نوع دیگری از همبستگی اجتماعی نیز وجود دارد که در جوامع پیچیده‌تر و مدرن‌تر غلبه دارد: «همبستگی مبتنی بر تقسیم کار». این همان «همبستگی ارگانیک» است که امیل دورکیم آن را در برابر همبستگی مکانیکی قرار می‌دهد. این نوع همبستگی نه بر پایه همانندی، بلکه بر اساس تمایز، تقسیم کار و وابستگی متقابل میان بخش‌های مختلف جامعه شکل می‌گیرد. همبستگی که نظم مدرن را سرپا نگهداشته است.
در چارچوب نظری فدرالیسم، به‌ویژه فدرالیسم عملکردی، می‌توان استدلال کرد که توزیع صلاحیت‌ها و مسئولیت‌ها میان سطوح مختلف حکومت (مرکز و ایالت‌ها) و ایجاد تمایز در کارکردهای آن‌ها، می‌تواند به جای تضعیف انسجام، به تقویت همبستگی مبتنی بر وابستگی متقابل منجر شود. هر ایالت با تمرکز بر نیازها و ظرفیت‌های بومی خود و انجام وظایف مشخص در چارچوب نظام ملی، بخشی از پازل کلی را تکمیل می‌کند و بقا و کارآمدی کل نظام به همکاری و تعامل میان این بخش‌های متمایز وابسته می‌شود. این نگاه، امکان ایجاد وحدت در عین کثرت را به شکلی ساختاری و پایدار مطرح می‌کند.
در عین حال در دنیای امروز به تنوعات نه به‌مثابه یک تهدید، بلکه به عنوان یک فرصت نگرسته می‌شود و از دولت‌های ملی خواسته می‌شود که به تنوعات و تمایزات بیشتر بها بدهند. از همین رو، سازمان یونسکو سندی را در راستای حفظ و تقویت تنوعات فرهنگی به مثابه زیربنای توسعه تدوین کرد. این نگاه به تنوع و اهمیت حقوق فرهنگی و زبانی به عنوان شرط لازم برای وفاداری به دولت فدرال، در پیش‌نویس قانون اساسی فدرال نیز بازتاب یافته است؛ چنانکه علاوه بر تأکید بر تقسیم صلاحیت‌ها میان دولت فدرال و ایالت‌ها (مواد ۱۸ و ۱۹)، برابری تمام شهروندان بدون تبعیض (ماده ۳۵) و رسمیت شناختن زبان‌های متعدد (ماده ۸)، سازوکارهایی برای تعامل و همکاری میان سطوح مختلف حکومت پیش‌بینی شده است که به تقویت همبستگی مبتنی بر وابستگی متقابل کمک می‌کند.
۵. فدرالیسم ترکیبی: مدلی برای پاسخ به پیچیدگی هویت
تحلیل‌های رایج پیرامون فدرالیسم در افغانستان غالباً دچار خطای خلط میان فدرالیسم قومی و فدرالیسم عملکردی می‌شوند که این امر درک پتانسیل واقعی فدرالیسم را دشوار می‌سازد. این خطا، ضرورت بررسی دقیق مدل‌های فدرال متناسب با جوامع چندپاره و دارای تعارضات هویتی را، برجسته می‌سازد.
۵.۱. نقد دوگانه قومی/عملکردی و پیچیدگی هویت در افغانستان:
یکی از خطاهای مهم در تحلیل فدرالیسم در افغانستان و منبع اصلی نگرانی‌های مخالفان، خلط میان فدرالیسم صرفاً قومی و فدرالیسم عملکردی است. این دوگانه‌سازی مطلق و ساده‌انگارانه با این استدلال که تقسیم‌بندی ایالت‌ها صرفاً بر اساس قومیت موجب اختلاف و تجزیه می‌شود یا تقسیم‌بندی صرفاً هویتی به تکه‌تکه شدن هویت‌ها می‌انجامد، فدرالیسم را غیرعملی معرفی می‌کند.
اما این دیدگاه واقعیت پیچیده‌ی جامعه‌ی افغانستان و ماهیت سیال، لایه‌ای و هم‌پوشان هویت‌های قومی، زبانی، مذهبی، محلی و حتی طبقاتی را نادیده می‌گیرد. درهم‌تنیدگی این هویت‌ها به حدی است که حتی تمایز جامعه بر اساس میزان توسعه‌یافتگی نیز اغلب با هویت‌های قومی گره خورده است. لذا، رویکردهایی که تنها بر یک بعد تأکید می‌کنند، نمی‌توانند پاسخی جامع به این پیچیدگی‌ها بدهند.
با این حال، جامعه و نظام سیاسی افغانستان، حتی در ساختار نیمه‌متمرکز گذشته، ظرفیت‌هایی برای پذیرش و نهادسازی برای مدیریت لایه‌های مختلف هویتی از خود نشان داده است؛ مانند استفاده همزمان از زبان‌های رسمی، پذیرش احوال شخصیه شیعیان و رسمیت بخشیدن به برخی زبان‌های محلی. اینها می‌توانند پایه‌ای برای یک نظام فدرال ترکیبی باشند که نگاهی طیفی به پدیده‌ی فدرالیسم دارد و امکان پیاده‌سازی آن را در درجات مختلف فراهم می‌آورد. این رویکرد به لزوم سازوکارهای دموکراسی اجماعی برای جوامع چندپاره اشاره دارد؛ رویکردی که در دموکراسی‌های توافقی بر آن تأکید شده است.
این توجه به پیچیدگی هویت و تنوع، به طور هوشمندانه در پیش‌نویس قانون اساسی فدرال نیز بازتاب یافته است؛ چنانکه برخلاف دیدگاه کسانی که تفکیک صرف بر اساس قومیت یا هویت را موجب تجزیه می‌دانند، این پیش‌نویس در ماده سیزدهم بر معیارهای ترکیبی برای تقسیمات جغرافیایی (شامل موقعیت‌های جغرافیایی، ترکیب قومی، مذهبی و فرهنگی و وضعیت اجتماعی و اقتصادی مناطق) تأکید کرده و در ماده چهاردهم به بعد نیز ابعاد عملکردی و سازوکارهای تغییر را در نظر گرفته است.
نکته مهم دیگر این است که نحوه صورت‌بندی نهایی ایالت‌ها و تغییر در حدود جغرافیایی آن‌ها، بر اساس ماده چهاردهم پیش‌نویس، به اراده مردمان ایالات و تصویب شورای ملی فدرال سپرده شده است که بر اصل تمکین به خواست مردم و نقش نهاد قانون‌گذاری و روند پویا تأکید دارد.
این رویکرد جامع در پیش‌نویس، همراه با رسمیت شناختن زبان‌های متعدد (ماده ۸)، تضمین برابری و عدم تبعیض (ماده ۳۵)، و پرداختن به حقوق دینی و مذهبی و احوال شخصیه (مواد مربوط در فصل دوم و پنجم)، تلاشی جدی برای مدیریت این پیچیدگی‌ها و تنوع در چارچوب نظام فدرال نشان می‌دهد و نشان می‌دهد که امکان طراحی مدلی از فدرالیسم وجود دارد که فراتر از دوگانه‌های ساده، واقعیت‌های پیچیده‌ی جامعه افغانستان را در نظر بگیرد و به مدیریت تنوع و نگرانی‌ها پاسخ دهد.
۵.۲. مدل فدرالیسم ترکیبی:
آنچه که در نقدها معمولا به آن ارجاع داده می‌شود یک نوع خاصی از فدرالیسم است، در حالیکه چنین نیست و می‌شود مدلی از فدرالیسم طراحی کرد که همزمان چندین لایه واقعیت اجتماعی و هویتی را پوشش دهد و به نگرانی‌های امنیتی و هویتی پاسخ دهد. این مدل یک «فدرالیسم ترکیبی» است. این ایده با مفهوم «فدرالیسم نامتقارن» که آلفرد استپان در فدرالیسم و دموکراسی برای جوامع ناهمگون پیشنهاد می‌کند، همسو است. این مدل ترکیبی از الگوهای دموکراسی و ترکیبی از ملاک‌های مختلف برای تقسیم ایالات است؛ چنانکه این خصوصیات در پیش نویس قانون اساسی جمهوری فدرال افغانستان به تفصیل پیش‌بینی شده است:
۱. تقسیم‌بندی اداری-جغرافیایی انعطاف‌پذیر: ایالت‌ها بر اساس معیارهای ترکیبی مانند ظرفیت‌های توسعه‌ای (نظیر قابلیت خودکفایی نسبی اقتصادی و زیرساختی)، چالش‌های امنیتی (نیاز مناطق خاص به مدیریت محلی قوی‌تر یا رویکردهای متفاوت)، اشتراکات جغرافیایی و ملاحظات جمعیتی تعیین شوند، نه صرفاً تراکم یک قوم خاص.
این انعطاف‌پذیری در طراحی، با ایده «فدرالیسم نامتقارن» آلفرد استپان که برای جوامع ناهمگون پیشنهاد می‌شود و امکان تنظیم ترتیبات متفاوت برای واحدهای فدرال را فراهم می‌کند، همسو است. این تقسیم‌بندی دارای قابلیت بازنگری در آینده را نیز دارد تا با مقتضیات زمان و مکان همسو شود. چنانکه در ماده سیزدهم پیش‌نویس، تقسیم افغانستان بر اساس موقعیت‌های جغرافیایی، ترکیب قومی، مذهبی و فرهنگی و وضعیت اجتماعی و اقتصادی مناطق پیشنهاد شده و ماده چهاردهم امکان بازنگری در این حدود را مجاز دانسته است.
۲. حقوق فرهنگی-زبانی و مذهبی تضمین‌شده در سطح ایالتی و ملی: هر ایالت می‌تواند زبان‌ها و فرهنگ‌های بومی منطقه‌ی خود را در آموزش، اداره و رسانه‌های محلی به رسمیت بشناسد و از حقوق اقلیت‌های مذهبی در محدوده‌ی خود حفاظت کند. این لایه به معنای ایجاد «دولت‌های قومی» نیست، بلکه تضمین حقوق فرهنگی در چارچوب واحد فدرال است.
قانون اساسی ملی نیز باید حقوق تمام زبان‌ها و مذاهب را در سراسر کشور تضمین کند. این لایه به کاهش احساس تبعیض و حاشیه‌نشینی کمک می‌کند و اعتماد متقابل را افزایش می‌دهد. در این خصوص، پیش‌نویس قانون اساسی فدرال در ماده هشتم به صراحت بر رسمیت شناختن زبان‌های متعدد و در فصل دوم، به ویژه در ماده ۳۵ که بر برابری تمام شهروندان بدون تبعیض تأکید دارد، و مواد مربوط به آموزش (مانند ماده ۶۳ و ۶۴) بر تضمین حقوق تمام اقوام، زبان‌ها و مذاهب و برابری شهروندان بدون تبعیض تأکید کرده است. چنانکه در بند 3 ماده پازدهم و در فصل دولت فدرال هم به حفظ حقوق شهروندی اقلیت‌ها در ولایات مختلف تأکید شده است.
نهادهای فراقومی و مشارکتی در سطح ایالت و مرکز: ایجاد شوراهای ایالتی منتخب متشکل از نمایندگان همه اقشار، اقوام، روشنفکران، زنان و گروه‌های اجتماعی ساکن در آن ایالت (نه صرفاً قوم اکثریت) برای تضمین مشارکت گسترده در تصمیم‌گیری‌های محلی. همچنین طراحی مکانیزم‌هایی در دولت مرکزی (مانند پارلمان دو مجلسی که یک مجلس نمایندگان مردم و مجلس دیگر نمایندگان ایالت‌ها باشد، یا شورایی متشکل از نمایندگان انتصابی یا انتخابی ایالت‌ها) برای اطمینان از مشارکت و تأثیرگذاری همه ایالت‌ها و هویت‌ها در تصمیم‌گیری‌های ملی. این نهادها برای تضمین مشارکت و جلوگیری از سلطه اکثریت، با مدل «دموکراسی اجماعی» آرند لیجفارت برای جوامع چندپاره همخوانی دارند. این نهادها به تقویت همبستگی، اعتماد فراقومی و جلوگیری از تمرکز قدرت در دست یک گروه خاص کمک می‌کنند.
۳. پیش‌نویس قانون اساسی فدرال این ایده را با پیش‌بینی پارلمانی دو مجلسی شامل مجلس نمایندگان و مجلس سنا (ماده ۸۳) مورد توجه قرار داده است؛ ماده ۸۶ به‌خصوص به نقش مجلس سنا در نمایندگی از ایالت‌ها و ماده ۸۵ به ترکیب مجلس نمایندگان اشاره دارد. همچنین فرآیند انتخاب رئیس جمهور توسط مجمع ملی فدرال متشکل از اعضای شوراهای ملی و ایالتی (ماده ۱۱۸) و ترکیب شوراهای عالی (مانند ماده ۱۲۷ شورای عالی اقتصادی که بر نمایندگی ایالت‌ها تأکید دارد) و مواد مربوط به حقوق سیاسی شهروندان (فصل دوم، ماده ۵۰ به بعد)، سازوکارهایی برای تضمین مشارکت و نمایندگی فراقومی و منطقه‌ای در سطوح مختلف فراهم می‌کنند.
۶. ظرفیت‌های بومی و پیوند آن‌ها با نهادهای مدرن
ساختارهای سنتی افغانستان می‌توانند پتانسیل مهمی برای پی‌ریزی یک نظام غیرمتمرکز داشته باشند. این سازوکارها، به عنوان بخشی از سرمایۀ اجتماعی بومی، می‌توانند پایه‌هایی برای نهادسازی از پایین به بالا فراهم آورند.
۶.۱. سرمایه اجتماعی در ساختارهای سنتی:
برخلاف برخی تحلیل‌ها که صرفاً بر ضعف ساختارهای سنتی افغانستان در حکمرانی مدرن تأکید دارند، این ساختارها (مانند جرگه‌ها، شوراهای محلی غیررسمی، نظام‌های سنتی آبیاری و مدیریت اراضی، و شبکه‌های خویشاوندی و محله/قریه) حاوی سرمایه اجتماعی قابل توجه، ظرفیت‌های بومی برای سازماندهی خودجوش و حل منازعه، و نوعی مشروعیت محلی ریشه‌دار هستند که می‌تواند به نهادهای مدرن در یک نظام فدرال تبدیل شود. چنانکه در تحقیق حکومتداری محلی در افغانستان آمده است، این سازوکارها نه تنها نباید نادیده گرفته شوند، بلکه باید به چشم پایه‌های بالقوه برای نهادسازی از پایین به بالا نگریسته شوند. این نگاه به ظرفیت‌های بومی و اهمیت نهادسازی در سطوح پایین‌تر، در فصل نهم پیش‌نویس قانون اساسی فدرال (اداره محلی) بازتاب یافته است که چارچوبی برای سازماندهی و فعالیت واحدهای اداره محلی فراهم می‌کند.
۶.۲. ایده‌هایی برای ادغام سازوکارهای بومی:
برخی از این ایده‌ها عبارتند از:
۱. نظام جرگه، شورا و مارکه: نظام جرگه، شورا و مارکه (اعم از محلی، ولسوالی یا ولایتی) که ریشه در سنت مشورت و تصمیم‌گیری جمعی در سطح محلی دارد، می‌تواند پس از اصلاح ساختاری و قانونمندسازی شفاف، به پارلمان‌های محلی یا شوراهای ایالتی با اختیارات قانونی مشخص (مانند قانون‌گذاری محلی در چارچوب قانون اساسی، نظارت بر اجرای بودجه ایالتی، و تأیید مقامات محلی) ارتقا یابد. این فرآیند می‌تواند پلی میان سنت و مدرنیته ایجاد کند. این ایده با تحلیل الکسیس د توکویل در دموکراسی در آمریکا که نهادهای محلی را بستری برای پرورش مسئولیت‌پذیری مدنی می‌داند، همخوان است. این ایده با اهداف اداره محلی در پیش‌نویس قانون اساسی فدرال (ماده ۱۸۸) برخوردار شدن جوامع محلی از حکمرانی دموکراتیک و پاسخگو و تشویق سهم‌گیری جوامع و سازمان‌های محلی در امور حکومت محلی است، همسویی معناداری دارد.
۲. شبکه‌های طایفه‌ای و محلی: این شبکه‌ها و ساختارهای اجتماعی خرد، با وجود چالش‌هایی مانند احتمال خویشاوندسالاری یا محدود شدن دایره مشارکت، توانایی قابل توجهی در بسیج اجتماعی برای پروژه‌های کوچک، نظارت اولیه بر توزیع منابع (در غیاب نهادهای رسمی قوی) و کمک به تأمین امنیت محلی (در چارچوب قانون و با نظارت نهادهای رسمی) دارند. این ایده با تحلیل الکسیس د توکویل درباره‌ی «کومون» و نقش آن در پرورش مسئولیت‌پذیری مدنی همخوان است. می‌توان سازوکارهایی برای ادغام نقش سازنده‌ی آن‌ها در شوراهای محلی رسمی و نهادهای اداری در سطح ولسوالی و ایالت طراحی کرد و از آن‌ها به عنوان پایه‌هایی برای حکمرانی پاسخ‌گوتر بهره برد. چنانکه تجربه‌های خوبی از این نوع شوراها در دوران جمهوریت ثبت شده است.
۳. نظام‌های سنتی مدیریت منابع: نظام‌های سنتی مدیریت منابع طبیعی مانند سیستم‌های میراثی آبیاری یا قوانین عرفی مربوط به استفاده از مراتع و علف‌زارها، حاوی دانش بومی و سازوکارهای همکاری جمعی هستند که می‌تواند پایه‌ای عملی برای برنامه‌ریزی کاربری اراضی و مدیریت پایدار منابع طبیعی در سطح ایالت‌ها با مشارکت فعال جوامع محلی باشد. این رویکرد به مدیریت محلی منابع، با یافته‌های پراناب باردان در اقتصاد حکمرانی محلی که نشان می‌دهد تمرکززدایی در مدیریت منابع می‌تواند کارایی اقتصادی را بهبود بخشد، همسو است. چارچوب اداره محلی پیش‌بینی شده در فصل نهم پیش‌نویس قانون اساسی فدرال و اهداف آن (ماده ۱۸۸) که شامل تحکیم توسعه اجتماعی و اقتصادی، تأمین محیط زیست سالم و حفاظت از منابع طبیعی است، زمینه‌ای قانونی برای پیوند این ظرفیت‌های بومی در مدیریت منابع و مشارکت محلی با نهادهای مدرن فراهم می‌آورد.
البته، این فرآیند احیا و تبدیل نیازمند قانونمندسازی دقیق، شفاف‌سازی فرآیندها و ادغام هوشمندانه‌ی سازوکارهای سنتی در چارچوب حقوقی و اداری مدرن فدرال است تا از خطراتی مانند فساد، خویشاوندسالاری و نادیده گرفتن حقوق شهروندی (به‌ویژه حقوق زنان و اقلیت‌ها در چارچوب‌های سنتی‌تر) جلوگیری شود. هدف، ساختن آینده‌ای است که از پتانسیل‌های مثبت گذشته برای تقویت حکمرانی خوب بهره ببرد. این هدف در راستای ایجاد نهادهای مشارکتی است که جیمز رابینسون آن‌ها را شرط لازم برای توسعه پایدار می‌داند. این نیاز به قانونمندسازی و تضمین حقوق با تأکید پیش‌نویس قانون اساسی فدرال بر حاکمیت قانون (ماده سوم)، تضمین حقوق و آزادی‌های اساسی شهروندان بدون تبعیض (فصل دوم)، و پیش‌بینی نهادهای نظارتی مانند قوه قضائیه (فصل پنجم) و دیوان محاسبات (ماده ۱۱۵) همسو است.
۷. چالش‌های اجرای فدرالیسم: تمایز طراحی از واقعیت عمل
در تحلیل امکان‌سنجی فدرالیسم، تمایز میان طراحی نظام و نحوه‌ی اجرای آن در عمل ضروری است. این تفکیک، فهم عمیق‌تری از چالش‌ها و پتانسیل‌های فدرالیسم در محیط‌های پیچیده فراهم می‌آورد.
۷.۱. اهمیت تفکیک میان طراحی نظام و اجرای آن:
تفکیک دقیق میان «طراحی یک نظام سیاسی» (یعنی چارچوب نظری و قانونی آن) و «نحوه‌ی اجرای آن نظام در عمل» حیاتی است. هر طرح یا ایده، در مرحله‌ی اجرا و در مواجهه با واقعیت‌های اجتماعی، ظرفیت‌های عاملان (افراد و نهادهای سیاسی) و بافت‌های فرهنگی، با چالش‌ها و انحرافاتی روبرو می‌شود. تجارب تاریخی متعدد نشان می‌دهد که حتی مفاهیم والایی مانند اصول ادیان الهی، حقوق بشر یا دموکراسی، در عمل و به دلیل سوءاستفاده عاملان، ضعف نهادها یا شرایط نامساعد محیطی، ممکن است به نتایج ناخواسته‌ای منجر شوند. بنابراین، مشکلات مشاهده شده در اجرای یک نظام را نباید لزوماً مشکلات جوهری یا ذاتی آن نظام تلقی کرد. طراحی پیش‌نویس قانون اساسی فدرال با در نظر گرفتن اصول و سازوکارهایی برای حکمرانی خوب، مانند تفکیک قوا (ماده ۸۱)، حاکمیت قانون (ماده سوم)، و تضمین حقوق و آزادی‌های اساسی شهروندان (فصل دوم)، تلاشی در جهت ایجاد چارچوبی برای اجرای مطلوب نظام فدرال است.
۷.۲. مشکلات اجرایی: مسائل کیفیت حکمرانی، نه ماهیت فدرالیسم:
بسیاری از چالش‌ها و تهدیدهایی که در مورد فدرالیسم در افغانستان مطرح می‌شود (مانند فساد اداری در سطوح مختلف، ظهور قدرت‌های محلی غیرپاسخ‌گو و استبداد محلی، مدیریت ناعادلانه یا رقابت بر سر منابع، یا بهره‌برداری ابزاری از ساختارها توسط نخبگان فرصت‌طلب) در واقع مشکلاتی مرتبط با کیفیت حکمرانی، ضعف نهادها، و ناکارآمدی عاملان هستند. این مشکلات، نهادهای مشارکتی و پاسخگو را که جیمز رابینسون شرط لازم برای توسعه پایدار می‌داند، به چالش می‌کشند. احتمال ظهور و بروز چنین مشکلاتی در هر نظام وجود دارد.
نسبت دادن مستقیم این مشکلات به «ذات فدرالیسم» به معنای خلط میان پتانسیل یک طراحی ساختاری (فدرالیسم به عنوان چارچوبی برای توزیع قدرت) و نحوه‌ی تحقق آن پتانسیل در عمل است. در طراحی پیش‌نویس قانون اساسی فدرال، تلاش شده است تا با پیش‌بینی سازوکارهایی برای ارتقاء کیفیت حکمرانی، مانند استقلال قوه قضائیه (ماده ۱۴۳)، پیش‌بینی نهادهای نظارتی مانند دیوان محاسبات (ماده ۱۱۵) و کمیسیون ملی تعیینات قضایی (مواد ۱۴۴ و ۱۴۵) و همچنین تأکید بر تضمین حقوق و آزادی‌های اساسی شهروندان (فصل دوم)، بر این چالش‌های اجرایی غلبه شود.
۷.۳. مسیر لازم برای پیاده‌سازی: رویکرد تدریجی و مبتنی بر اجماع:
بدون شک پیاده‌سازی فدرالیسم در افغانستان، با توجه به پیچیدگی‌های سیاسی، اجتماعی و امنیتی، نیازمند رویکردی واقع‌بینانه، تدریجی، هوشمند و مبتنی بر اجماع‌سازی سیاسی گسترده است. باید از الگوی تدریجی‌گرایی هوشمند پیروی کرد تا از افتادن در دام شتابزدگی و پیامدهای ناگوار آن جلوگیری شود. این مسیر شامل فرآیند مستمر و پیچیده‌ی اجماع‌سازی و گفتگوی ملی در سطح کشور است.
پیاده‌سازی فدرالیسم یک پروژه صرفاً حقوقی یا فنی نیست، بلکه یک فرآیند سیاسی بنیادین است که نیازمند گفتگوی مستمر میان نخبگان سیاسی، رهبران قومی و مذهبی، جامعه مدنی و مردم عادی در سراسر کشور برای ساختن اعتماد متقابل و رسیدن به یک «پیمان ملی» جدید برای آینده‌ی مشترک است. این ضرورت پیمان ملی و گفتگوی سازنده، در سطح نخبگان و رسیدن به یک توافق به عنوان «پیمان نخبگان» برای گذارهای موفق دموکراتیک در جوامع چندپاره همسو است. این فرایند سیاسی، از طراحی دقیق قوانین و جزئیات اجرایی گرفته تا ایجاد نهادهای نظارتی قوی و تربیت کادر کارآمد، نیازمند توجه مستمر است. غفلت از این ابعاد سیاسی و اجرایی می‌تواند هر طرحی را ناکام گذارد.
۷.۴. تأکید بر کیفیت فرآیند عملی‌سازی و نقش عاملان:
نحوه‌ی اجرا و عملی‌سازی فدرالیسم نیازمند فرآیندی جداگانه است که باید با دقت، تدبیر و توجه به جزئیات اجرایی و نهادی صورت گیرد. کاهش مشکلات اجرایی فدرالیسم در افغانستان به شیوه‌ی عملی‌سازی آن بستگی دارد؛ از جمله طراحی دقیق قوانین و مقررات اجرایی، ایجاد نهادهای نظارتی قوی، شفافیت مالی و اداری در سطوح محلی و مرکزی، و تربیت کادر اداری و سیاسی کارآمد و پاسخگو.
در تحلیل فدرالیسم در افغانستان، باید مراقب بود که چالش‌های ناشی از بسترهای نهادی و انسانی ضعیف و نحوه‌ی نامناسب اجرا را به پای طراحی فدرالیسم ننوشت. مشکل، لزوماً در چارچوب توزیع قدرت نیست، بلکه در توانایی یا عدم توانایی عاملان در اجرای مسئولانه و پاسخگو در هر چارچوبی نهفته است. تجربه برخی کشورها نشان می‌دهد که پیاده‌سازی فدرالیسم می‌تواند حتی در محیط‌های شکننده به کاهش چالش‌ها کمک کند؛ چنانکه پیاده‌سازی فدرالیسم در سومالی با کاهش معنادار خشونت همراه بوده است.
پیش‌نویس قانون اساسی فدرال با درک همین ضرورت، در فصل دوازدهم خود (احکام انتقالی، مواد ۲۰۰ به بعد)، چارچوبی برای گذار تدریجی به نظام فدرال از طریق تشکیل دولت انتقالی، تدوین و تصویب قانون اساسی توسط مجلس مؤسسان و برگزاری انتخابات برای تشکیل نهادهای فدرال و ایالتی پیش‌بینی کرده است که نشان‌دهنده توجه به فرآیند عملی‌سازی و تدریجی بودن این گذار است.
۸. نتیجه‌گیری: فدرالیسم، بازاندیشی هویت ملی و پاسخ ساختاری به بحران
در بستر پرچالش آشوب هویتی، بی‌ثباتی تاریخی و ساختار پیچیده‌ی قومی و فرهنگی افغانستان، بحث فدرالیسم غالباً به مثابه شمشیری دولبه به تصویر کشیده می‌شود. این تلقی، اگرچه به قابلیت فدرالیسم به عنوان سازوکاری برای تمرکززدایی و ایجاد توازن در قدرت اشاره دارد، اما همزمان دغدغه‌های جدی‌ای را نیز در خصوص پیامدهای ناگوار ناشی از اجرای نامناسب آن در کشوری شکننده مطرح می‌سازد. این نوشتار با شناخت این پیچیدگی‌ها و دغدغه‌ها، در صدد بوده است تا با واکاوی عمیق‌تر و نقد پیشفرضهای رایج، به برخی از این نگرانی‌های کلیدی درباره امکان‌پذیری و موفقیت فدرالیسم در افغانستان پاسخ دهد و نشان دهد که علیرغم چالش‌ها، فدرالیسم می‌تواند پاسخی ساختاری به بحران تمرکزگرایی باشد.
این ایده که فدرالیسم چارچوبی برای مدیریت پیچیدگی‌های حکمرانی در سطوح متعدد فراهم می‌آورد، با آنچه که «حکمرانی چند سطحی» خوانده می‌شود، همخوانی دارد. پیش‌نویس قانون اساسی جمهوری فدرال افغانستان نیز با درک این پیچیدگی‌ها و دغدغه‌ها، تلاشی در جهت ارائه چارچوبی قانونی برای نظام فدرال است که بتواند پاسخی ساختاری به چالش‌های افغانستان ارائه دهد.
نقد پیشفرضهای رایج مبنی بر شرطی بودن فدرالیسم به تحقق کامل پیش‌نیازها و به چالش کشیدن روایت غالب تاریخی تمرکزگرا نشان داد که افغانستان هم پیشینهای از حکمرانی غیرمتمرکز دارد و هم ظرفیت‌های بومی برای مدیریت محلی را در دل ساختارهای سنتی و شبکه‌های اجتماعی خود حفظ کرده است. مرکزگرایی مزمن چالش بنیادین کشور بوده و فدرالیسم می‌تواند پاسخی ساختاری به این مشکل باشد، مشروط بر این که از دام دوگانه‌سازی ساده‌انگارانه، فراتر رفته و مدلی ترکیبی و بومی‌سازی شده بر اساس نیازها و واقعیت‌های پیچیده‌ی هویتی و جغرافیایی افغانستان طراحی و پیاده کند؛ مدلی که نهادهای سنتی را هوشمندانه در خود ادغام کرده و نهادهای پاسخگو را از پایین به بالا بسازد.
این رویکرد ترکیبی به فدرالیسم، نه تهدیدی خودبه‌خودی برای وحدت ملی، بلکه تنها راهکار واقع‌بینانه و بلندمدت برای خروج از چرخه‌ی معیوب تمرکزگرایی ناکارآمد، بحران مشروعیت و بی‌عدالتی‌های ساختاری است. موفقیت آن در گروِ به رسمیت شناختن واقعیت تاریخ به حاشیه‌رفته و ظرفیت‌های بومی، درک امکان شکل‌گیری همبستگی در عین تمایز و ضرورت نوآوری در ترکیب سازوکارهای سنتی با اصول مدرن حکمرانی برای ایجاد ساختاری پایدار است.
در نهایت، شرط تحقق حکمرانی مطلوب و پایدار، تمایز قائل شدن میان چالش‌های طراحی و اجرای نظام است. این حکمرانی نه در انحصار و تراکم قهری قدرت در یک نقطه، بلکه در توزیع هوشمندانه و مسئولانه‌ی آن در سطوح مختلف نهفته است. پیش‌نویس قانون اساسی جمهوری فدرال افغانستان با در نظر گرفتن این اصول و پیش‌بینی سازوکارهایی برای توزیع هوشمندانه و مسئولانه قدرت در سطوح مختلف و تضمین حقوق و آزادی‌ها، تلاشی در جهت فراهم آوردن چارچوبی برای تحقق این حکمرانی مطلوب و پایدار در افغانستان است.
