در طراحی و عملکرد هر فدراسیون دو بعد بنیادی وجود دارد: اول؛ به رسمیت شناختن تنوع و تکثر از طریق توزیع صلاحیتها بر مبنای قانون اساسی که برای واحدهای تشکیل دهنده در گستره خاصی از اختیارات قانونی، خودگردانی را فراهم میسازد. دوم؛ نهادهای مشترک در حکومت فدرال که زمینه اتخاذ اقدامات مشترک را فراهم میسازد و عامل پیوند دهنده اتحاد فدرالی به طور برابر است. اکنون در این نوشتار به تشریح نهادهای مشترک حکومت فدرال میپردازیم.
در رابطه به نهادهای مشترک در حکومت فدرال، تجربه فدراسیونها به طور کلی نشان میدهد که برای کسب اعتماد شهروندان در واحدهای مختلف دو معیار را باید رعایت کرد:
1- تأمین نمایندگی از شهروندان در داخل نهادهای حکومت فدرال با رعایت تنوع داخلی فدراسیون؛
2- مشارکت مؤثر شهروندان در پروسه تصمیمگیری در حکومت فدرال.
نهادهای مشترک یک فدراسیون از نظر ماهیت با نهادهای یک کنفدراسیون متفاوت است. در یک کنفدراسیون نهادهای مشترک متشکل از نمایندگانی هستند که توسط حکومتهای تشکیلدهنده کنفدراسیون منصوب میشوند و در برابر آنها پاسخگو هستند. اما در یک فدراسیون، نهادهای مشترک مانند قوه مجریه و مجلس اول پارلمان عمدتا از نمایندگانی تشکیل میشوند که مستقیما توسط شهروندان انتخاب میشوند و در برابر آنها پاسخگو هستند و حکومت فدرال در اعمال اختیارات قانونگذاری و مالیات خود معمولا به طور مستقیم در سرنوشت شهروندان تصرفاتی را انجام میدهند. یکی از مزیتهایی که فدراسیونها نسبت به کنفدراسیونها دارند این است که از طریق برقراری رابطه مستقیم حکومتهای فدرال با شهروندان و همچنین در موازات آن، رابطه مستقیم حکومتهای منطقهای با رأی دهندگانش، ناتوانیها یا ضعفهای دموکراسی و همچنین کمبودهای تکنوکراسی را که مشخصه دولتهای کنفدرال معاصر است، به حد اقل میرساند. در کنفدرالها نهادهای مرکزی مستقیما انتخاب نمیشوند بلکه آنها متشکل از مسئولان و وزیرانی هستند که به عنوان اعضا و نمایندگان حکومتهای تشکیل دهنده فعالیت میکنند. این رابطه غیر مستقیم با رأی دهندگان در نهادهای کنفدرال مرکزی، در عمل به ایجاد مشکلاتی برای جلب حمایت عمومی و وفاداری برای این نهادها منجر شده است؛ مشکلی که به عنوان مثال در اتحادیه اروپا آشکار است.
نهادهای مبتنی بر تفکیک قوا یا اصول پارلمانی
به طور کلی نهادهای حکومت فدرال در داخل فدراسیونها به یکی از دو دسته اصلی تقسیم میشوند: 1- آنهایی که متضمن تفکیک قوای مجریه و مقننه است. 2- آنهایی که شامل ادغام یا اختلاط قوای مجریه و مقننه در یک مجریه پارلمانی است که در برابر مجلس اول یعنی مجلس منتخب مردمی قوه مقننه مسئول است. تمایز بین این دو دسته مهم است زیرا شکل این نهادها تأثیر عمدهای بر پویایی سیاسی درون فدراسیون دارد.
هر یک از این اشکال رابطه مجریه و مقننه، دارای یک فرض یا مقدمه دموکراتیک است که عبارت است از تفکیک قوای مجریه و مقننه با شرایط و دوره معین کار برای هر یک، به منظور محدود کردن سوء استفاده احتمالی از قدرت. این یک نوع بسط دیگری از اصل تقسیم صلاحیتها و پراکندگی قدرت در میان مراکز تصمیمگیری چندگانه است که در مفهوم خود فدراسیون نهفته است.
در فدراسیون هایی که تفکیک قوه مجریه و مقننه را در خود جای دادهاند، قدرت نه تنها بین دو حکومت فدرال و منطقهای تقسیم میشود بلکه در هر سطحی از حکومت نیز قدرت تقسیم میشود. در مقابل، ادغام یا اختلاط قوه مجریه و قوه مقننه در نظامهای پارلمانی بر اساس این مفهوم دموکراتیک است که با قرار دادن قوه مجریه در قوه مقننه و پاسخگویی مستمر آن در برابر قوه مقننه که خود نیز به صورت دموکراتیک در انتخابات کنترل میشود، برنامهها و سیاستهای فدرال، کنترل شده و پاسخگویی امکان پذیر میگردد. در فدراسیونهایی که این ترتیب اخیر را در خود جای دادهاند، قدرت بین حکومتهای فدرال و منطقهای تقسیم میشود اما در هر سطح از حکومت، قدرت در ادغام پارلمانی دو قوه مجریه و مقننه متمرکز میباشد.
یکی از اشکال روابط مجریه و مقننه که مبتنی بر تفکیک قوا است، شکل ریاست جمهوری- کنگره است که ایالات متحده آمریکا از آن نمایندگی میکند. در این نظام، رئیس جمهور و دو مجلس کنگره هر کدام مستقیما برای یک دوره معین انتخاب میشوند. فدراسیونهای آمریکای لاتین یعنی آرژانتین، برازیل، مکزیک و ونزوئیلا همگی از همین الگو استفاده کردهاند، چنانکه نیجریه نیز در قانون اساسی کنونی خود چنین کرده است.
اما شکل دیگر آن، قوه مجریه جمعی و شورایی در سویس است که هیأت مجریه، یک شورای فدرال است که پارلمان فدرال آنها را برای مدت معین انتخاب میکند و این یک هیأت جمعی و شورایی است و نه یک فرد. در این روش رئیس از میان اعضا برای مدت یک سال انتخاب میشود.
دو نوع از قوای مجریه پارلمانی وجود دارد: آنهایی که بر اساس نوع نهادهای بریتانیایی مبتنی بر اساس اکثریت مؤثر احزاب شرکت کننده در رأی گیری در وست مینستر، الگو برداری شده اند مثل کانادا، استرالیا، هند و مالزی و آنهایی که از سنتهای اروپایی پیروی میکنند با یک کابینه دولتی مسئول بر اساس ائتلافها که ما آن را در اتریش، آلمان، بلژیک و اسپانیا زیاد مییابیم.
برخی از فدراسیونها در هر یک از این دو الگو، پادشاهی مشروطه هستند مثل کانادا، استرالیا، مالزی، بلژیک و اسپانیا و برخی دیگر هم جمهوری هستند با رؤسای جمهور انتخابی به طور مستقیم یا توسط یک مجمع انتخاباتی مانند اتریش و آلمان و هند.
علیرغم این تفاوت ها، نقطه اساسی مشترک بین همه این فدراسیونهای پارلمانی ادغام و اختلاط قوا است که شورای وزیران فدرال از میان اعضای پارلمان فدرال انتخاب میشوند و در برابر آن در طول دوره خود مسئول هستند.
در این جا گروه سومی نیز وجود دارد که میتوان آن را نظام پارلمانی- ریاستی مختلط قوه مجریه نام گذاشت. روسیه به عنوان مثال فدراسیونی است با یک رئیس جمهور انتخابی به طور مستقیم با اختیارات اجرائی زیاد با شورای وزیران پارلمانی مسئول در برابر پارلمان فدرال. همچنین آفریقای جنوبی هم مثال دیگر است. در حالی که فرانسه از دیر زمان غیر فدرال است اما با همین سیستم مبتنی بر روابط خاص بین قوه مجریه و قوه مقننه.
اهمیت اشکال مختلف نهادها برای نمایندگی و اثرات آن بر حکومتهای فدرال
اشکال مختلف نهادهای حکومت فدرال تأثیر متفاوتی بر پویایی سیاست فدرال در این فدراسیونها داشته است که به ویژه بر نمایندگی و مؤثریت حکومتهای فدرال تأثیر میگذارد. به عنوان مثال آنها بر نقش نسبی نهادهای اجرایی و قانونگذاری و مؤثریت آنها تأثیر گذاشته است.
شکل ریاست جمهوری- کنگره در ایالات متحده آمریکا به رئیس جمهور و دو مجلس کنگره، نقشهای برجسته ای بخشیده است و تسلط بیش از حد هر یک را به وسیله نظارت و کنترل و ایجاد توازن، محدود ساخته است. اما در عین حال در معرض توقف کامل و راههای مسدود یا بن بست نیز قرار گرفته است، به ویژه زمانی که احزاب مختلف بر ریاست جمهوری و هر دو مجلس کنگره تسلط پیدا کنند.
اما شورای فدرال سویس فرصتی را برای نمایندگی فراگیر از طریق حداکثر ائتلافهای چند حزبی که تمام احزاب اصلی پارلمان را در عضویت خود قرار میدهد فراهم کرده است. با این حال این وضعیت منجر به فرایندهای تصمیمگیری طولانی و پیچیده شده است. اما در عین حال زمانی که تصامیم اتخاذ میگردد، معمولا از حمایت گسترده مردمی برخوردار هستند.
اما شکلهای پارلمانی قوه مجریه که در سایر فدراسیونها وجود داشته است، تمایل داشتند که حکومتهای فدرال منسجمتر و قاطعتر را ایجاد کنند ولی این به قیمت انضباط حزبی قوی و تسلط قوه اجرائیه و تأکید بر ویژگی اکثریت عملی جوانب شرکت کننده در انتخابات انجامیده است.
اما نظام مختلط پارلمانی- ریاستی روسیه این هدف را دنبال میکرد که نسبت به هردو نظام دیگر بهتر عمل کند ولی در هنگام اقدامات عملی بدتر از هر دو نظام دیگر عمل کرد، زیرا روسیه بین دو جانب قوه مجریه دولت فدرال همیشه با تنشها و پیچیدگیها همراه بوده است.
همچنین این اشکال مختلف، بر قدرت نمایندگی منطقهای در قوه مجریه حکومت فدرال نیز تأثیر گذاشته است. از جهت حفظ تعادل بین منافع منطقهای و منافع اکثریت در داخل قوه مجریه، فرم ریاستی آمریکا به صورت اساسی محدود به دو فرد بوده که رئیس جمهور و معاون او است. با این که کاندیدان ریاست جمهوری توازن منطقهای را در انتخاب همکاران خود برای سمت معاونت ریاست جمهوری در نظر میگیرند ولی این تنها یک فرصت بسیار ابتدایی را برای توازن منطقهای و توازنات دیگر فراهم میسازد.
اما شکل شورایی سویس با این که محدود به هفت نفر عضو شورای فدرال است ولی در عمل توانسته فرصتهای بهتری را برای تأمین نمایندگی نه تنها برای چهار حزب اصلی بلکه برای گروههای زبانی و دینی مختلف و کانتونهای اصلی فراهم کند. در این رابطه از ابزارهای مهم برای ابراز نمایندگی در داخل هیأت اجرائی فدرال، پدیده تناسبی سویس (یعنی اصرار بر نمایندگی تناسبی گروههای مختلف در تشکیل هر نهاد فدرال) است.
نهادهای اجرائی پارلمانی متنوع در فدراسیونهای دیگر، همگی در حد گسترده، حالت نمایندگی را داشتهاند و “پدیده تناسبی بودن” در ترکیب شورای وزیران فدرال نیرومند است نه تنها در کانادا بلکه تقریبا در همه فدراسیونها با این که تقسیم احزاب در داخل پارلمانهای فدرال گاهی گستره نمایندگی را محدود یا سبک میسازد.
در مورد بلژیک قانون اساسی در حقیقت در ماده 99 در تعداد وزرای فرانسوی زبان و هالندی زبان (به استثنای نخست وزیر) مساوات را لازم دانسته است. شکل مختلط ریاستی- پارلمانی روسیه در بخش پارلمانی قوه اجرائیه تا قسمتی نمایندگی را تأمین کرده ولی توزیع پیچیده و همیشه ناروشن احزاب در داخل دوما مانع ایجاد کرده است.
همچنین شکل قوه مجریه بر توانایی قوه مجریه فدرال بر ایجاد اجماع فدرالی نیز تأثیر گذار است. شکل ریاستی آمریکا بیشترین و قویترین تمرکز شخصی را بر رئیس جمهور به عنوان رهبر فدرال دارد و علاوه بر آن نیاز به کسب حمایت اکثریت از مجموع رأی دهندگان در انتخابات ریاست جمهوری، تشویق میکند که مبارزات انتخاباتی، کسب حمایت بیشترین قدر ممکن گروههای مختلف را هدف خود قرار دهد. از سوی دیگر تکرار بنبستها بین رئیس و کنگره مخصوصا در حالاتی که ریاست و دو مجلس کنگره در کنترل احزاب مختلف باشند، اکثر اوقات شکافهای سیاسی را باعث شده است که تأثیر زیان باری بر اجماع درون فدراسیون داشته است.
اما شکل جمعی نهادهای فدرال در سویس، در ایجاد انسجام و روابط متقابل فدرالی از طریق ترغیب روندهای سیاسی و ایجاد ائتلافهای بزرگ و تأکید بر فراهم شدن نمایندگی همه شمول کمک کرده است و از سوی دیگر صرف وقت زیاد برای اتخاذ تصمیمات از طریق این روندها گاهگاهی باعث آزردگی و نارضایتی عمومی هم شده است.
معمولا هنگامی که قوای اجرائی فدرال پارلمانی، متکی بر اکثریت یک حزب یا ائتلافهای پایدار بوده (فدراسیونهای اروپایی به این نوع ائتلافها شهرت دارد) بر تحقق انسجام و پیوندهای متقابل در درون فدرال کمک کرده است. اما در مواردی که کابینهها بر اساس حمایت اکثریت ساده در مجلس فدرال استوار است، در مقایسه با مدل سویس، کمتر در برگیرنده منافع منطقهای و اقلیتها تلقی میشوند و باعث میشوند که مناطق یا گروههای قابل توجهی، احساس کنند که نمایندگی کافی نداشتهاند. تجربه کانادا در زمانی که اکثریت پارلمانی «بییر ترودو» در دوره بین 1980 تا 1984 هیچ عضو پارلمانی از ولایات غربی را با خود نداشت، در این زمینه یک نمونه است. علاوه بر آن در آن فدراسیونهایی که سیستم چند حزبی توسعه مییابند بدون این که ائتلافهای پایدار ایجاد شوند، بیثباتی دولت فدرال ممکن است به طور جدی انسجام فدرال را تضعیف کند. تجربه پاکستان قبل از جدایی بنگال شرقی یک نمونه است و تنشهای گهگاهی در بلژیک نمونه دیگری است و از سوی دیگر توسعه سیستم چند حزبی در هند و وجود احزاب قوی منطقهای در هند، منجر به درک تدریجی اهمیت تقسیم قدرت برای حل مناقشات و نیاز به کارکرد دولتهای ائتلافی به جای سقوط دادن آنها شده است. اما نهادهای مختلط پارلمانی- ریاستی روسیه که برای ایجاد ثبات بیشتر در نظر گرفته شده بودند هنوز در ایجاد انسجام فدرال مؤثر نبوده است.
شکل قدرت اجرائی در هر دو سطح حکومت فدرال و حکومت منطقهای نیز تأثیر قابل توجهی بر ماهیت و عملکرد روابط بین دولتی در فدراسیونها داشته است. در ایالات متحده آمریکا، سیستم ریاست جمهوری- کنگره در سطح فدرال و تفکیک موازی قوا بین فرمانداران و مجالس قانونگذاری ایالتی به معنای توزیع قدرت در هر سطح از حکومت بوده و این امر باعث شده که فدرالیسم چند کانالی ضروری که شامل مدیران اجرائی، مقامات، قانونگذاران و آژانسهای مختلف میشود، نه تنها با همتایان خود بلکه در شبکهای از روابط درهم تنیدهای که یک محقق آمریکایی آن را «فدرالیسم کیک مرمری» توصیف میکند، تعامل داشته باشند و در این مجموعه پیچیده عملیات، کنگره و کمیتههای اصلی و فرعی مختلف آن به دلیل نقش خاصی که در تصویب انواع برنامههای کمک بلاعوض دارد نقش مهمی ایفا کرده است.
اما شکل شورایی اجرائی در داخل دولتها در هر دو سطح حکومت در سویس نیز منجر به توزیع روابط بین دولتی شده است. دو عامل دیگر نیز به این موضوع اضافه شده است. یکی ترتیبی است که به موجب آن کانتونهای سویس مسئولیت اداره بسیاری از قوانین فدرال را بر عهده دارند و بنا بر این به طور گسترده توسط شاخههای مختلف دولت فدرال در مورد قوانین پیشنهادی مورد مشوره قرار میگیرند. یک کانال اضافی دیگر ارتباط بین دولتی بین قانونگذاران از مقرراتی ناشی میشود که امکان عضویت دوگانه در مجالس کانتونی و فدرال را فراهم میکند. بیش از یک پنجم قانونگذاران در هر مجلس فدرال در عمل در این دسته قرار دارند.
در سایر فدراسیونهایی که کابینههای مسئول پارلمانی در داخل دولتها در هر دو سطح فعالیت میکنند، یک ویژگی رایج غالب برتری قوه مجریه در روابط بین دولتی است. «فدرالیسم اجرائی» بیشتر در آلمان، استرالیا و کانادا تبارز یافته است اما همچنین یکی از ویژگیهای اصلی روابط بین دولتی در هند، مالزی، اتریش، بلژیک و اسپانیا است. این یک نتیجه طبیعی از وجود یک شکل دولتی در هر دو سطح حکومت است که در آن کابینههای مسلط و نظم و انضباط حزبی قوی به دلیل نیاز به حمایت مستمر توسط قانونگذاران مربوطه ایجاد شدهاند.
به نظر میرسد ترکیب مختلط ریاستی- پارلمانی در روسیه تا کنون به دلیل ضعف قانونگذاران، منجر به تسلط قوه اجرائیه در روابط بین دولتی شده است. یکی از ویژگیهای جالبی که در روابط بین دولتی در روسیه تأثیر میگذارد ماده قانون اساسی است که مطابق آن هر واحد منطقهای در اطاق دوم فدرال که شورای فدراسیون است، توسط دو نماینده که یکی از سوی قوه مقننه واحد تشکیل دهنده و دیگری از سوی قوه مجریه آن واحد انتخاب میشود، نمایندگی میکند. در آفریقای جنوبی به عنوان مثال، هیأتهای مناطق در مجلس دوم مرکزی که شورای ملی مناطق است، نیز شامل دو نماینده است از هر یک از مجالس پارلمانی و قوای مجریه مناطق به طور مساوی.
نظام دواطاقه پارلمانی در فدراسیونها
اصل دو مجلسی (دو اطاقه) در مجامع قانونگذاری در اکثر فدراسیونها گنجانده شده است. در زمان ایجاد اولین فدراسیون مدرن یعنی ایالات متحده آمریکا بحث شدید جریان داشت در مورد این که آیا نمایندگی در مجلس قانونگذاری فدرال باید بر اساس تعداد جمعیت باشد یا بر اساس ایالات. این موضوع در کنوانسیون فیلادلفیا در سال 1787 توسط مصالحه کانکتیکات حل شد که به موجب آن، یک پارلمان قانونگذار فدرال دو مجلسی تشکیل گردید با داشتن یک نمایندگی در یک مجلس یعنی مجلس نمایندگان بر اساس جمعیت و نمایندگی دیگر در مجلس دیگر یعنی سنا بر اساس نمایندگی مساوی ایالات با انتخاب نمایندگی ایالات یا سناتورها توسط مجالس ایالتی. این حالت تضمین میکرد که دیدگاههای دولتی مخالف، به سادگی توسط اکثریت جمعیت تحت سلطه ایالتهای بزرگتر نادیده گرفته نمیشد.
از آن زمان اکثر فدراسیونهای بعدی مجلس قانونگذاری دو مجلسی را پذیرفتهاند. در حال حاضر تنها فدراسیونهایی که دارای دو مجلس قانونگذاری فدرال نیستند عبارت هستند از: امارات متحده عربی، صربستان- مونتی نگرو (کوه سیاه) و فدراسیونهای جزایر کوچک مثل جزایر قمر، میکرونیزی و سنت کیتس و نویسFederation of Saint Kitts and) Nevis).
اما در حالی که اکثر فدراسیونها تأسیس قوه مقننه دو اطاقه (دو مجلسی) را ضرور میدانند، در روش انتخاب اعضا، ترکیب و اختیارات اطاق دوم و در نتیجه نقش آن تفاوتهای زیادی بین آن ها وجود دارد.
انتخاب اعضا
در اینجا در شیوههای انتخاب یا انتصاب اعضای مجالس دوم فدرال، تنوع قابل توجهی وجود دارد. در سه فدراسیون، استرالیا از زمان تأسیس آن در سال 1901، ایالات متحده آمریکا از سال 1913 و سویس (با انتخاب کانتونها در نهایت در همه کانتونها)، اعضای اطاق دوم فدرال به طور مستقیم توسط شهروندان واحدهای تشکیل دهنده انتخاب میشوند.
از جمله ویژگیهای سویس مقرراتی است که قانونگذاران کانتونها را قادر میسازد که به طور همزمان در هریک از دو اطاق قانونگذاری فدرال عضویت داشته باشند و در واقع حدود یک پنجم اعضای هریک از دو اطاق فدرال، در عین زمان کرسیهایی را در مجلس قانونگذاری کانتونها نیز اشغال میکنند و از این طریق کانالی را فراهم میکنند که آرای کانتونها در فرایند اتخاذ سیاستهای فدرال تأثیر بیشتر بگذارد.
در ایالات متحده آمریکا در ابتدا (از 1789 تا 1912) اکثر اعضای اطاق دوم فدرال به طور غیر مستقیم توسط مجالس ایالتی انتخاب میشدند. این موضوع در حال حاضر در اتریش و هند برای اکثر اعضای اطاق دوم صادق است. در آلمان اعضای بوندسرات (شورای فدرال) اعضایی هستند که از کابینههای ولایات خود نمایندگی میکنند. زیرا آنان مناصب خود در مجلس دوم را به دلیل سمتهای خود به عنوان اعضای قوه مجریه ولایات خود احراز کردهاند و در بوندسرات هم به عنوان یک مجموعه و بر اساس دستورالعملهای حکومتهای ولایت خود رأی میدهند.
در کانادا اعضای سنا توسط نخست وزیر فدرال منصوب میشوند و تا هنگام تقاعد خود در سن 75 سالگی در سمت خود باقی میمانند و با این که آنان برای نمایندگی از گروههای منطقهای ولایات منصوب شدهاند ولی به جهت شیوه انتصاب شان، برای منافع منطقهای مسئولیت پذیری کمتری از خود نشان دادند و به طور کلی به جای منافع منطقهای، در راستای خطمشیهای حزبی رأی میدهند.
اما مجالس دوم فدرال در مالزی، بلژیک و اسپانیا با شیوههای مختلط انتخاب میشوند. در مالزی به عنوان مثال 38 در صد از کرسیهای سنا از طریق انتخابات غیر مستقیم از سوی مجالس قانونگذاری ولایات پر میشوند، در حالی که 62 در صد باقیمانده، منصوبان از مرکز هستند. در بلژیک40 در صد از اعضای سنا به شیوه مستقیم انتخاب میشوند و 21 در صد به شیوه غیر مستقیم توسط شوراهای جوامع فلاندری، فرانسوی و آلمانی انتخاب میشوند و ده نفر هم به صورت مشترک مورد توافق قرار میگیرند (توسط اعضای منتخب مستقیم سنا منصوب میشوند). اما در مجلس سنای اسپانیا 204 نفر با انتخابات مستقیم عضویت مییابند و 55 نفر نماینده منطقهای هستند.
در فدراسیونهایی که اعضای مجلس دوم فدرال به صورت مستقیم انتخاب میشوند، معمولا نمایندگان منافع حوزههای انتخابی منطقهای هستند و هنگامی که به صورت غیر مستقیم انتخاب میشوند باز هم به طور عموم نمایندگان منافع منطقهای هستند اگرچه منافع حزب سیاسی منطقهای نیز نقش مهمی ایفا میکند. هنگامی که مثل آلمان، به حکم سمت شان نمایندگان دولتهای تشکیل دهنده فدرال هستند، اساسا نظرات آن دولتها را بیان میکنند و فقط به طور غیر مستقیم نظرات حوزههای انتخابیه را بیان میدارند و هنگامی که سناتورها منصوب از سوی دولت فدرال هستند، مثل آنچه در کانادا وجود دارد و در سطح وسیعتر در مالزی نیز دیده میشود، آنها کمترین اعتبار را به عنوان نمایندگان منافع منطقهای دارند، حتی زمانی که ساکنان مناطقی باشند که از آنها نمایندگی میکنند. در عین حال شیوه انتصاب از جانب حکومت فدرال وسیله تضمین نمایندگی برای اقلیتها و منافع خاص را فراهم میکند و به همین دلیل قانون اساسی هند تصریح میکند بر این که از مجموع 250 عضو در مجلس ایالات، 12 نفر با همین شیوه منصوب میشوند و همچنین قانون اساسی مالزی در حال حاضر تصریح میکند که 43 عضو از 69 عضو مجلس سنا از سوی دولت فدرال منصوب میشوند. مبنای مختلط انتخاب اعضای سنا در بلژیک و اسپانیا بیانگر یک نوع مصالحه سیاسی با هدف به دست آوردن مزایای اشکال مختلف انتخاب اعضای اطاق دوم فدرال است.
مبنای نمایندگی منطقهای
بسیاری اوقات چنین فرض میشود که نمایندگی مساوی ایالتها در مجلس دوم فدرال یک استندرد در فدراسیونها است ولی از میان ده فدراسیون مورد بحث، تنها دو فدراسیون را میبینیم که ایالات به صورت مساوی نمایندگی دارند و این دو عبارتند از: مجلس سنای آمریکا و مجلس سنای استرالیا. اما در اکثر فدراسیونهای دیگر تلاشهایی برای متعادل کردن نمایندگی به نفع واحدهای منطقهای کوچکتر یا اقلیتهای بزرگتر وجود دارد اما پیامدهای نابرابر نمایندگی مساوی در ایالتها را نیز در نظر میگیرند.
در مجلس سنای مالزی کرسیهای سناتورهای منتخب غیر مستقیم به طور مساوی بین ایالتها توزیع میشود، اما نسبت بزرگی که توسط سناتورهای منصوب مرکزی اشغال میشود، از الگوی ثابت نمایندگی متوازن ایالتها پیروی نمیکند که نتیجه نهایی آن، یک تفاوت بزرگ در نمایندگی ایالات است.
در اکثر فدراسیونهای دیگر، میزان جمعیت واحدها، عاملی برای تعداد نمایندگی آنها در مجلس دوم فدرال است اگرچه به طور کلی تعادلی به نفع واحدهای کوچکتر و درجات متنوعی از توازن وجود داشته است. به عنوان مثال در سویس دو دسته نمایندگی در شورای ایالات وجود دارد: هریک از 20 کانتون با دو نماینده و هر یک از شش «نیم کانتون» با یک نماینده. در آلمان قانون اساسی در ماده 51 چهار گروه جمعیتی را برای لاندرها (ایالات)یی که دارای سه، چهار، پنج یا شش رأی بلوکی در بوندسرات هستند، تعریف میکند. در هند، اتریش و اسپانیا دامنه نمایندگی ایالتها بسیار گستردهتر است. به عنوان مثال 1: 31 در هند و 3: 12 در اتریش. اما در بلژیک در قانون اساسی نمایندگی متفاوتی برای هر جامعه و منطقه در مجلس سنا مشخص شده است. اما برای برخی از مسایل دارای اهمیت ویژه، قانون اساسی (ماده 43) نیاز به وجود اکثریت در میان هر یک از اعضای فرانسوی زبان و هالندی زبان در مجلس سنا را لازم دانسته است (و همچنین در مجلس نمایندگان). در حالی که کانادا همان طور که در بسیاری از ویژگی های سنای آن وجود دارد، در میان فدراسیون ها منحصر به فرد است که نمایندگی سنا را بر اساس گروه های منطقه ای ولایات قرار می دهد. زیرا مناطق اصلی چهارگانه هر کدام 24 کرسی دارد، علاوه بر شش کرسی برای ولایت نیوفاندلند و سه کرسی برای سرزمین های خاص باشندگان بومی.
اختیارات مجالس دوم در مقایسه با مجالس اول
در مواردی که بین دو قوه مجریه و مقننه تفکیک قوا وجود دارد مانند ایالات متحده آمریکا و سویس، دو مجلس قانونگذاری فدرال دارای اختیارات مساوی هستند (اگرچه در آمریکا مجلس سنا دارای اختیارات اضافی است در مورد تأیید تعیینات و معاهدات).
اما در جایی که مقامات اجرائی پارلمانی وجود دارند، مجلسی که قوه مجریه را کنترل میکند (همیشه مجلس اول است)، ناگزیر از قدرت بیشتری بهرهمند است. در این فدراسیونها معمولا اختیارات اطاق دوم در مورد قوانین مرتبط به کمکهای بلاعوض و درآمدها محدود است. علاوه بر آن در مورد اختلافها بین دو مجلس، مقررات مربوط به وتوی معلق یا جلسات مشترکی که تعداد اعضای اطاق دوم کمتر است یا انحلال دوگانه هر دو مجلس، معمولا اطاق دوم را آسیب پذیرتر کرده است. این موضوع گاهی سؤالاتی را در فدراسیونهای پارلمانی در مورد این که آیا اطاق دوم آنها نفوذ منطقهای کافی در تصمیمگیری مرکزی دارد یا خیر ایجاد کرده است. این ترسها با نیروی معمول نظم و انضباط حزبی در فدراسیونهای پارلمانی تقویت شد. با این حال برخی از اطاقهای دوم فدرال در فدراسیونها مانند سنای استرالیا و بوندسرات آلمان، توانستهاند نفوذ قابل توجهی داشته باشند. عضویت ویژه در بوندسرات آلمان و این واقعیت که حق وتوی مطلق آن بر کلیه قوانین فدرال که به شمول اداره ایالتها، در عمل بر بیش از 60 در صد از کل قوانین فدرال اعمال میشد، از عوامل اصلی بودند.
نقش اصلی اکثر مجالس دوم فدرال در فدراسیونهای بررسی شده در این پژوهش، نقش قانونگذاری بود که در بازنگری قوانین فدرال با هدف پرداختن به منافع و نگرانیهای مناطق و اقلیتها ارائه شده است. بر خلاف بعض مجالس دیگر، بوندسرات آلمان نقش اضافی دیگری هم دارد به عنوان نهادی برای تسهیل همکاری و همافزایی بین حکومتها که از عین اهمیت برخوردار است. زیرا این مجلس بر خلاف مجالس دوم فدرالهای دیگر، از اعضای نماینده حکومتهای ایالات تشکیل شده است که دستورالعملها را از آنها دریافت میکند و همچنین به دلیل وتوی تعلیقی بر تمام قوانین فدرال و وتوی مطلق بر قوانین فدرالی مؤثر بر مسئولیتهای اداری و قانونگذاری ایالات، وزنه سیاسی نیرومندی یافته است.
این الگو در طراحی مجلس دوم ملی آفریقای جنوبی در قانون اساسی مصوب ماه می 1996 تأثیر زیادی داشته است، با این که برخی تعدیلات مهمی در آن وارد شد که نمایندگی هریک از قوای اجرائیه و مقننه ولایات در شورای ملی ولایات را تأمین کند. گهگاهی در دو دهه گذشته پیشنهاداتی وجود داشته مبنی بر اصلاح مجلس سنای کانادا و نمونههای بدیل متنوع پیشنهاد شد ولی در حالی که اکثر کاناداییها بر اصلاح مجلس سنا توافق دارند ولی اختلاف در مورد نمونه مناسب، مانع اصلاح گردیده است.
