افغانستان و فدرالیسم؛ نگاهی به نظرات اندیشمندان خارجی

درآمد

1. افغانستان مانند بسیاری از کشور­ها، یک کشور چندتباری، چندزبانی، چندفرهنگی و چندمذهبی است. اما از اواخر سده نوزدهم تا هنوز هیچ نظام سیاسی که پاسخگو به این تنوع عمیق و گسترده انسانی باشد، در تاریخ کشور ما به چشم نمی‌خورد.
2. دولت­مردان افغانستان از همان زمان تاسیس سرزمینی به‌نام افغانستان با دید زیربنایی هر نوع تبارز هویتی مردمان غیر متجانس این کشور را برای وحدت ملی و تمامیت ارضی تهدید دانسته و با همه آنان با رویکرد حذفی برخورد کرده اند. آنان از همان اوایل تحت عنوان ملت‌سازی، بطور نظام‌مند برای حذف هویت­های قومی، فرهنگی و لسانی مردمان متنوع این سرزمین آستین­ها را بر زده بودند.
3. نظام سیاسی تک‌ساخت و بیش از حد متمرکز نه اینکه حسن همزیستی را در میان جامعه چند تباری، زبانی-فرهنگی و مذهبی افغانستان سلب نموده بلکه با گذشت هر روز خصومت‌های آشتی ناپذیر را در میان آنان تشویق می‌کند.
4. با اینکه فدرالیسم یکی از راه‌حل‌های مناسب برای معضل افغانستان بوده، اما متاسفانه به آن دایم مانند یک تابوی سیاسی برخورد شده است. اما با همه روحیه‌های ضد فدرالیسم از سوی دولتمردان، همه روزه اهمیت آن به حیث یکی از ابزارهای مهم سیاسی برای حل پایدار منازعات درونی در افغانستان شدت بیشتر پیدا کرده است.
5. تعدادی زیادی از متخصصان بین‌المللی هم در کنار عوامل دیگر نبودن رویکرد جایگزینی در مقابل جامعه متنوع افغانستان و تمرکز بیش از حد قدرت سیاسی در دست یک حلقه خاص تباری و قبیلوی را یکی از دلایل کلیدی در ناکامی افغانستان می‌دانند و فدرالیسم را به عنوان یک راه‌حل پیشنهاد می‌کنند. عمده دلایل آنان به شکل زیر است:

• در صده حاضر، در هر نوع نظام سیاسی دیگر حاکمیت مطلق مفهوم خود را از دست داده است و دیگر در یک کشور قدرت عالی و اعمال آن در اختیار یک نفر یا یک جماعت و یک قشر خاص و یا نهاد معین از جمله عیوب در نظام سیاسی و حکومتداری خوب به شمار می­رود و نیز خطر آن وجود دارد که یک کشور را به بی‌ثباتی برگشت ناپذیر سوق دهد.
• در تیوری‌های معاصر علوم سیاسی، حاکمیت یک پدیده تقسیم ناشدنی­ نیست. حکومت­های مرکزی، بخش از آن را در یک چارچوب تعین شده به مناطق مختلف در داخل یک کشور طوری توزیع می­کند که محلات در برخی سیاست گذاری‌ها در عرصه­های مختلف آزادی­های نسبی و تعریف شده در و برخی دیگر امور را مشترک با حکومت مرکزی و برخی از صلاحیت­های مهم را به حکومت مرکزی واگذار می­کنند.
• در زمان حاضر اهمیت فدرالیسم با گذشت هر روز برجسته تر می‌شود زیرا تمایل جهانی در غیر متمرکز‌سازی قدرت، بحیث یکی از عناصر حکومتداری خوب به شمار می‌رود.
• در بسا نقاط جهان فدرالیسم بحیث یکی از معقول ترین راه حل برای چالش­های فراه راه حکومت­داری زیر بحث است و فدرالیسم ظرفیت آن را دارد تا با ادغام منافع متنوع از تمایلات تجزیه طلبی در یک کشور جلوگیری کند.
• فدرالیسم در یک سرزمین مشترک که شهروندانی آن دارای هویت متجانس فرهنگی، تباری، لسانی، سرزمینی و مذهبی نمی­باشند، همه را وادار به یک تعامل عملی و کارا کرده زیر یک سقف مشترک به یک زندگی مسالمت آمیز در کنار همدیگر با حسن همزیستی سوق دهد و «وحدت در تنوع– Unity in Diversity» را عملا تامین کند.

فدرالیسم در افغانستان و دیدگاه‌های متخصصان بین المللی

بحث فدرالیسم در افغانستان سابقه حدود بیش از نیم سده دارد.  با اینکه فدرالیسم و شکل نهادی و ساختاری آن یک موضوع پیچیده است ولی با آن هم، اکنون صاحب‌نظران در افغانستان در مورد ابعاد مختلف آن می‌نویسند، جلسات حضوری و مجازی برگزار می‌کنند و چندین اطاق فکر در این مورد فعالیت‌های پژوهشی روی‌دست دارند.

موضوع اصلی این نوشته بررسی نظرات نویسندگان افغانستانی نیست بلکه مروری بر دید تعدادی از متخصصان خارجی است و این که آنان این مسئله را چگونه می‌بینند؟

بدون تردید که در مطالعات افغانستان، این موضوع هم از اهمیت خاصی برخوردار است اما قبل از آن لازم است تا مروری اجمالی بر نظام‌های سیاسی افغانستان داشته باشیم.

از بدو تاسیس افغانستان به حیث یک دولت تا امروز یعنی از آغاز زعامت عبدالرحمن خان در سال1880 بحیث پادشاه افغانستان تا احیای دوباره امارت اسلامی در 15 اگست 2021 تحت زعامت ملاهیبت‌الله به حیث امیرالمومنین، نظام‌های سیاسی افغانستان را در این جدول ببینید:

از جدول فوق معلوم است که نظام­های سیاسی در افغانستان از لحاظ افقی تفاوت­های کمی و کیفی و ماهوی زیاد داشته، ولی تعجب اینکه در همه‌ای این مدت حدود 143 ساله، از لحاظ عمودی ساختار رسمی نظام همواره تک‌ساخت/یونیتار بوده است.

تامس بارفیلد[1]، استاد انسان شناسی در دانشگاه بوستون، ایالت ماساچوست آمریکا در نوشته خود «ضعف‌های ساختاری در مدیریت ولایتی/استانی افغانستان: پیوندهای ضعیف روی یک زنجیر زنگ زده[2]» چنین می‌گوید:

«در بیشتر مناطق افغانستان به طور سنتی (و تاریخی) در دو ساختار قدرت وجود داشته، اداره (رسمی) حکومت محلی به عنوان بازوی حکومت مرکزی و ساختارهای قبیله‌ای/ روستایی بومی. در سده نوزدهم تا اوایل سده بیستم هر دو نوع ساختار قدرت (بطور مسالمت آمیز) با هم طوری همزیستی داشتند که حکومت مرکزی مشروعیت رهبری قبیله و یا ساختار سنتی قبیله‌ای را در سطح محل به رسمیت می شناخت و از طریق آنان به طور غیر مستقیم  حکومت می‌کرد. اما در زمان زعامت امیر عبدالرحمن خان (۱۹۰۱–۱۸۸۰)، حکومت تدابیری را روی دست گرفت که (بر خلاف ساختار سنتی قدرت و فرهنگ غالب در حکومتداری) حاکمیت حکومت مرکزی را به طور مستقیم در سراسر افغانستان اعمال کند.

(این بار اول بود) که بجز ار برخی از مناطق پشتون نشین در امتداد مرز پاکستان (امروزی)، حکومت مرکزی مشروعیت (و اقتدار) انحصاری خود را در سراسر افغانستان گسترش داد. این بدان معنی بود که دیگر شهروندان به طور مستقیم به عنوان فرد یا حکومت روابط دارد و دیگر گروهای قبیله‌ای و یا قومی/تباری در این ساختار جدید قدرت هیچ جایگاه ندارد.»

بارفیلد می‌گوید که با وجود این رویکرد جدید در تنظیم اداره محلات از لحاظ قانونی، در عمل این سیاست هیچ وقت موفقانه عملی نگردید. به باور او با این سیاست جدید فاصله میان حکام محلی و مردم به مرور زمان افزایش یافت. والی یا ولسوال/ بخش‌دار دیگر در یک سلسله مراتب خاص به حکومت مرکزی وابسته بودند و رابطه کاری گذشته میان سنت‌های قبایلی و مسئولین رسمی به گذشت هر روز به گسست (تا حدود برگشت ناپذیر) مواجه شد. این فاصله میان مردم و حکام محلی تنها جنبه کاری رسمی نداشت بلکه بعد فرهنگی آن هم برجسته بود. او اضافه می‌کند:

«شکاف روانی میان مقامات حکومتی و مردم روستا بر اساس دو فرهنگ متفاوت شهری روستایی بود. مسئولین در محلات با بیزاری وظایف خود را انجام می‌دادند و به محض مقرری در محلات در تلاش می‌شدند تا به کابل و یا حداقل در یک شهر بزرگ تری منتقل شوند. آنان کت و شلواری می‌پوشیدند در حالیکه مردم محل عمامه پوش با لباس‌های محلی بودند. در واقع غیر از چند مورد، مقامات حکومتی در محلات با مردم عقب مانده زیاد راحت نبودند. البته این نگاه تحقیرآمیز دو جانبه بود، مردم محل هم آن مقامات را یک موجود اضافی می دانستند و آنان را با فرهنگ و آداب زندگی متفاوت‌تری مفسدان مادرزاد می‌دانستند. و همچنین اهالی روستا نسبت به دینداری مسئولین شک داشتند. هر دو طرف به همدیگر به حیث دشمن حیله‌گر می‌نگریستند. درست مانند نفت و آب که با هم مخلوط نمی‌شوند مگر اینکه در اثر اختلاف یا منازعه جدی با هم تکان بخورند.»

الکساندر تییر[3] رییس «صندوق جهانی برای پایان دادن برده‌داری مدرن[4]»  در نوشته خود «ماهیت دولت افغانستان: تمرکز گرایی در مقابل عدم تمرکز[5]» در مورد چنین می گوید[6]:

«این که آیا یک نظام سیاسی بسیار متمرکز برای اکثر افغان‌ها موثر و قابل قبول است، یک بحث کلیدی و جنجال برانگیز بوده. گشایش گفتمان در مورد (تعدیل) قانون اساسی (۲۰۰۴) ناگزیر است که بحث در مورد این مجموعه از مسایل را کلید خواهد زد. در حالیکه (در افغانستان) فدرالیسم تا هنوز تابو است زیرا برخی‌ها آن را معادل تجزیه کشور می‌دانند و ابزاری برای توانمندسازی جنگ سالاران از طریق ایجاد حوزه‌های قومی می‌دانند. اما (نباید فراموش کرد) که بسیاری‌های دیگر از عدم تمرکز یا تراکم صلاحیت‌های اداری  و مالی حمایت می‌کنند و باورمند هستند که برسمیت شناختن رهبری محلی و تقسیم صلاحیت‌ها (به محلات) به تامین صلح (سراسری) کمک خواهد کرد. در این بحث یک عنصر قومی اتنیکی/قومی وجود دارد….»

او علاوه می کند؛

«بسیاری‌ها در جریان تسوید قانون اساسی ۲۰۰۴ طرفدار فدرالیسم بودند…. اما برخی از گروه‌های پشتون تبار که در حکومت بعد نقش پشتون‌ها نسبت به گرو‌های دیگر اتنیکی/قومی ضعیف تر می‌دانستند، طرفدار یک نظام (سیاسی) بسیار متمرکز بودند چون بازتاب دهنده سلطنت قبلی و یا امارت (طالبان) بودند.»

به باور الکساندر تییر بحث تمرکززدایی باید به عنوان تلاش برای شمولیت و مشارکت محلی در تقویت انسجام سیاسی و اجتماعی و توسعه اقتصادی درک شود. اما در افغانستان بحث فدرالیسم به بی راهه کشانده شده و تصور از فدرالیسم را چنان وانمود می‌کنند که گویا فروپاشی کشور توسط جناهای قومی، ابزاری به دست همسایگان مداخله گر و اشغال‌گران استعماری است.

دکتر دیود اندرسون[7] استاد مطالعات استراتژیک در «کالج فرماندهی ارتش و ستاد کل ارتش ایالات متحده» در ایالت کنزاس و همچنین میجر/سرگرد «برایان کارول» استاد روابط بین‌المللی در «دانشگاه وبستر»، ایالت میسوری که در عین زمان کارشناس رشته تاریخ و روابط بین‌الملل است و در افغانستان هم ماموریت انجام داده است، در نوشته مشترک خود «افغانستان فدرال با مناطق خودمختار: راهی بسوی موفقیت[8]» می‌نگارند[9]:

«قابل بحث است که آیا افغانستان با تعریف‌های پذیرفته شده ملت–دولت مطابقت دارد یا خیر… مردم افغانستان متشکل از هفت گروه اتنیکی/قومی متمایز پشتون، تاجیک، هزاره، اوزبیک، ایماق، ترکمن و بلوچ است. بسیاری از آنان هویت شان را فرا جغرافیای می دانند مانند پشتون‌ها. آنان (با این که شهروندان) افغانستان هستند خود را متعلق و وابسته به (خانواده بزرگ‌تر) پشتون‌ها می‌دانند که در پاکستان (هم) زندگی می‌کنند (البته این اظهار هر دو نویسنده در مورد برخی دیگر از گروه های اتنیکی/قومی دیگر هم صدق میکند.)»

آنان در همین مورد مشکل دومی را چنین مطرح می‌کنند:

«این مسئله تنوع وقتی تشدید می‌شود که هر گروه قومی باز هم در شاخه‌های ضمنی مختلف تقسیم می‌شوند مانند غلزایی‌ها و درانی‌ها در میان پشتون‌ها. تنش میان این دو قبیله (مهم) تبار پشتون ریشه تاریخی دارد و باعث درگیری‌های متعدد در افغانستان بوده است. هم‌چنین در گروه‌های قومی دیگر هم اصطکاک‌های داخلی وجود دارد که توسط رقابت میان جنگ‌سالاران هر از گاهی تبارز می‌کند. این نوع تنش‌ها افغانستان را باز هم در بخش‌های کوچک تری تقسیم می‌کند. بنابراین محیط یک سطح بالایی از قوم‌گرایی را به وجود آورده و مردمان مختلف را وادار می‌کند تا برای وحدت و نقش بیشتر در قدرت به دنبال رهبری محلی درون قومی خود باشند.»

اندرسون و کارول از لحاظ جامعه شناسی و تاریخی و فرهنگی، جامعه انسانی افغانستان را بر عکس جوامع غربی می‌دانند و می‌نویسند:

«در دنیایی غرب، مردم در قدم اول خود را مربوط به یک کشور، بعدا به ایالت و در آخر مربوط به خانواده می‌دانند. در حالیکه در افغانستان مسئله برعکس است. در آنجا مردم در ابتدا متعلق به خانواده، خانواده بزرگ، طایفه، قبیله، گروه اتنیکی/قومی و در آخر از افغانستان می‌دانند. این نوع سلسله مراتب در مناسبات انسانی نه اینکه شکاف‌های اجتماعی را (بر اساس علایق قومی، زبانی-فرهنگی و قبیله‌ای) بیشتر می‌کند بلکه تمایلات عمیق به خودگردانی یا حکومت‌های محلی قوی بوجود میاورد. آنان هرگونه مداخلت در امور داخلی خود را یک امر ناپسندیده حساب می‌کنند. این نوع محیط و بافت اجتماعی سازگار ترین وضعیت برای ترتیبات یک نظام فدرال است. محیطی که در آن مردم تمایل دارند تا مسایل عادی خود را در سطح پایین‌تری حکومت حل و فصل کنند و مسایل نسبتا عمده و بزرگ‌تری را در جرگه یا نشست سران قبایل مطرح کنند.»

آنان حکومت قوی متمرکز تک‌ساخت/یونیتار را در افغانستان پایدار نمی‌دانند که هیچ بلکه باور دارند که این نوع حکومت هر از گاهی فرو می‌پاشد:

«مردم افغانستان یک حکومت قوی مرکزی را دوست ندارند و (در تاریخ) از طریق شورش‌ها و کودتاهای مکرر (این گونه) حکومت‌ها را به هم زدند که در امور داخلی آنان جسورانه اعمال نفوذ می‌کردند. با در نظر داشت این روند تاریخی سوالاتی در مورد تلاش‌های فعلی ایالات متحده آمریکا (این نوشته در سال ۲۰۰۹ به نشر رسیده بود) برای تقویت یک حکومت قوی مرکزی در افغانستان، بوجود میاورد. تاکید ما این است که افغانستان نباید توسط یک حکومت قوی مرکزی بلکه توسط یک نظام سیاسی فدرال با مناطق خودمختار قومی اداره شود».

خانم دکتر «جنیفر بریک مرتزاشویلی[10]» استاد در دانشگاه پیتس‌بورگ، ایالت پنسیلوانیا در ایالت متحده که در اداره عامه و روابط بین‌الملل تخصص دارد و در امور خودگردانی محلات، امنیت، اقتصاد سیاسی و اصلاحات در بخش عمومی تحقیقات ارزنده‌ای را انجام داده است، در کتاب خود «نظم غیر رسمی و دولت در افغانستان[11]» می نویسد[12]:

«مناسبات قدرت میان سطوح پایین جامعه در افغانستان همیشه ماهیت فدرالی بالفعل داشته؛ مانند مناسبات میان ولسوالی‌ها/ بخش‌ها و ملک‌ها در سطح محل.»

به باور او گرچه این مناسبات غیر رسمی بوده یعنی در قانون اساسی و هیچ قانون دیگر افغانستان تذکر نیافته اما این نوع ساختار غیر رسمی قدرت، جبران کننده کمبود‌ها و ضعف‌ها در نهادهای مربوطه (حکومتی) بوده است.

او می‌گوید:

«گرچه در قانون اساسی افغانستان تطبیق نظام یکسان (از بالا به پایان مبنی بر اندیشه یونیتار یا تک ساخت) پیش بینی شده است اما این رویکرد به معیار‌های محلی مطابقت ندارد و چون مردم انتظار دارند تا در امور محلی، خودشان نقش ایفا کنند. بنا براین دولت‌داری مبتنی بر اندیشه «یونیتار» در افغانستان ناموفق بوده».

با پنداشت وی، ایده (دولت‌داری) یونیتار  «ماکس ویبر[13]»  که طبق آن مجموعه‌ای یکسان از قوانین که از پایتخت آغاز و تا پاین‌ترین سطح سازمان سیاسی (محلات) در یک سلسله مراتب خاص تطبیق شود، با بافت جامعه، نظام و سلسله مراتب سنتی قدرت در افغانستان ناسازگار است. اما با این همه ناسازگاری‌ها و فراز و نشیب‌ها، ساختار رسمی حکومت در همه نظام‌ها گذشته تغییر نکرد. او در این مورد می‌گوید:

«بعد از نظام جمهوری تغییرات زیادی زینتی در ساختار رسمی حکومت ایجاد شد. مانند انتخابات ریاست جمهوری و پارلمانی در سطح ملی  اما اکثر مسایل مربوط به حکومت‌های محلی در قانون اساسی ۲۰۰۴ نسخه برداری از قانون اساسی ۱۹۶۴ است. زمانی که ظاهر شاه کشور را به عنوان سلطنت مشروطه اعلان کرده بود. ساختار حکومت محلی برای (تعمیم و تعمیق و) تطبیق دموکراسی اصلاح نشد که نشان دهنده همان رویکرد اقتدارگرایانه گذشته است. دولت افغانستان همان نظام تقریبا یکسان و متمرکز را در سطح محلی حفظ کرد که در آن همه مقامات محلی توسط حکومت مرکزی منصوب می‌شوند؛ کسانی‌که (بجای مردم در سطح محل) به حکومت مرکزی وابسته اند. این بدان معنی است که تمام والی‌ها/ استان‌دارها و ولسوال‌ها/ بخش‌دارها توسط کابل بدون در نظر داشت شهروندانی که قرار است به آنها خدمت کنند، تعیین می‌شوند. گرچه قانون اساسی ۲۰۰۴ انتخابات شوراهای ولایتی، ولسوالی و قریه‌جات را پیش کرده اما آنان عملا هیچ نقش نظارتی بر والی‌های بسیار قدرتمند ندارند که توسط رییس جمهور منصوب می‌شوند. علاوه بر این آنان در تهیه طرح و برنامه‌های انکشافی ولایتی برای کشورها یا نهادهای تمویل کننده و یا در تسوید بودجه محلی نقش آنچنانی ندارند و صرفا می‌توانند در مواردی به حکومت مرکزی توصیه‌های نمادین ارایه کنند. به همین دلیل مردم در مسایل مهم حکومت داری، به آنان به ندرت مراجعه می‌کردند و حتی (در برخی از ولایات) نام‌های اعضای شورای ولایتی شان را نمی دانستند. در اینگونه وضعیت اگر انتخابات شوراهای ولسوالی/بخش و قریه‌جات برگزار  می‌شد (که هیچ وقت در مدت ۲۰ سال نظام جمهوری برگزار نشد)، مشخص نیست که آنان چه نقشی در بررسی صلاحیت‌ها و یا اعمال مقامات محلی خواهند داشت زیرا این شوراها با محدودیت‌های مشابهی به لحاظ قانونی روبرو بودند».

خانم دکتر مرتزاشویلی می‌گوید که در کلی ترین مفهوم یک فدراسیون یعنی تقسیم صلاحیت‌ها/ قدرت بین سطوح مختلف حکومت لازم است. او می‌نویسد: «به طور دقیق تر یک سیستم فدرال دارای سه ویژگی متمایز است:

1. تقسیم ژئوپلیتیک
2. واحدهای ذیلی/ ضمنی خودمختار (با صلاحیت‌های تعریف شده در قانون اساسی)
3. حکومت‌ها در سطوح مختلف با ظرفیت اداره مستقیم شهروندان در محدوده صلاحیت تعریف شده.»

طبق تعریف فوق، مرتزاشویلی افغانستان را از لحاظ بافت اجتماعی و سنتی یک فدراسیون طبیعی و بالفعل/غیر رسمی می‌داند و در مورد جدول زیر را ارایه کرده است:

پروفسور دیرج شرما، «رییس انستیتو ت مدیریت روتاک[14]» در شهر احمدآباد هند و بانو نرگس نهان، وزیر پیشین معدن و صنایع افغانستان در کابینه در دوره اول ریاست جمهوری محمد اشرف غنی در نوشته مشترک خود تحت عنوان «احیا/بازگرداندن صلح در افغانستان– آیا فدرالیسم راه حل است؟[15]» مطالبی آورده اند که چکیده آن را می‌توان چنین بیان کرد[16]:

«جامعه انسانی افغانستان متشکل از اقلیت‌های تباری/قومی با تنوع غنی است. آنان دارای فرهنگ، زبان و رهبری محلی خود هستند و علاقه دارند تا همه‌ ویژگی‌های خود را حفظ کنند. زمانی که حکومت مرکزی در امور داخلی آنان مداخله می‌کنند، آنان در مقابل تصامیم تحمیلی آن مقاومت می‌کنند. در جریان حوادث و تحولات چهار دهه اخیر لایه‌های از شکاف در میان جوامع مختلف افغانستان ایجاد گردیده است. همه اقوام به ویژه بخش‌هایی از آنان در مناطق روستایی قربانی اصلی بی‌عدالتی و فرهنگ معافیت از مجازات[17] بوده اند. افغانستان به ساختار حکومتی نیاز دارد که محیط مساعدی را برای هم زیستی میان آنان ایجاد کند.

ساختار حکومتی باید پاسخ گوی نیازمندی های مردم باشد. خصوصا مردمانی که در ولسوالی ها/بخش ها و قریه ها زندگی می کنند و حدود هفتاد درصد جمعیت افغانستان را تشکیل می دهند. نظم سیاسی باید طوری باشد که نه تنها نخبگان اقوام در کابل بلکه مشارکت ولایات/استان ها، ولسوالی ها/بخش ها و روستاها را هم تضمین کند.»

آنان به عنوان نتیجه‌گیری نهایی چنین ابراز نظر می‌کنند:

«افغانستان نیاز به یک ساختار فدرال دارد که طبق آن ولایت ها/استان ها اجازه داشته باشند مسایل محلی را خودشان طوری اداره کنند که از یک سو به جوامع خود در محلات پاسخ گو باشند و از سوی دیگر در سطح ملی با حکومت مرکزی فدرال در ارتباط باشند.»

به پنداشت آنان این ساختار فدرالیسم است که به جامعه جهانی هم اطمینان خواهد داد که کمک‌ها به همه اقشار جامعه به طور عادلانه توزیع خواهد شد.

پروفیسور دیرج و بانو نرگس نهان می‌گویند که یکی از دلایل مهم سقوط نظام بدست طالبان در ۱۵ اگست ۲۰۲۱ هم حکومت قوی مرکزی در بیست سال گذشته بود و بهتر خواهد بود اگر به طور یک آزمایش، در چهار ولایت افغانستان غیر متمرکزسازی را به تجربه گرفت.

پروفسور دیود کامرون، استاد علوم سیاسی در دانشگاه تورنتو، کانادا در اکتبر سال ۲۰۰۱ قبل از براندازی رژیم اولی طالبان (۲۰۰۱–۱۹۹۶) توسط «ائتلاف بین المللی ضد تروریسم» به رهبری آمریکا، در نوشته خود تحت عنوان «نقش فدرالیسم در افغانستان پس از طالبان[18]» در مورد نظام سیاسی پسا طالبان چنین نگاشته بود[19]:

«جمعیت ۲۶ میلیون پراکنده در سرزمین به وسعت مانیتوبا[20] و متشکل از چندین گروه قومی (پشتون، تاجیک، هزاره، اوزبیک، و دیگران)، به شمول گویشوران دو زبان برجسته (دری یا فارسی و پشتو) و دو شاخه اسلام (سنی و شیعه) است. این عناصر اگر از یک سو طیفی از جوامع با وفاداری شدید محلی را ایجاد کرده از سوی دیگر به نظر می‌رسد که در عین حال آنان دارای حس پایدار از هویت (بزرگ تر) افغانی هم هستند. در این نوع از جامعه تلاش برای اعمال قدرت قوی)متمرکز که معمولا با جامعه قومی پشتون که حدود ۳۸ درصد جمعیت آن را تشکیل می دهد ربط دارد، موجب نارضایتی و مقاومت سایر جوامع دیگر افغانستان مواجه گردیده است، چون آنان این موضوع را به نوعی سلطه قومی و کنار زدن سایر اقوام تلقی می‌کنند.»

پروفیسور کامرون علاوه می‌کند:

«با در نظرداشت تاریخ، جغرافیا و ترکیب اجتماعی توام با سلسله مراتب و وفاداری‌های محلی و از سوی دیگر تمایل و احساسات هویت بزرگ تر سرزمینی و ملی، افغانستان را می‌شود به‌حیث یک کاندیدای عالی برای فدرالیسم عنوان کرد و احتمالا که (تنها) فدرالیسم دوای درد بی درمان بیماری‌های آن کشور باشد. کشور جنگ‌زده‌ای که در آن شکاف‌های عمیق وجود دارد، نیازمند آن است که برای ختم مشکلات میان تباری/قومی و اجتماعی از ظرفیت‌های محلی و ملی هر دو استفاده شود و این تنها در صورتی امکان پذیر است که با ایده حق خودگردانی در محلات و یک ساختار/حکومت با اشتراک همه در مرکز ایجاد گردد که عبارت است از یک نظام فدرال غیر متمرکز.»

البته باید تذکر داد که پروفیسور کامرون یک پیش شرط لازم را برای موفقیت نظام فدرال بطور عموم هم بیان می کند و می‌گوید:

«داشتن یک قانون اساسی خوب فدرال که نقش حکومت‌های ایالتی/منطقه‌ای و حکومت مرکزی را با جزییات تمام بیان کرده باشد، کفایت نمی‌کند. اگر مردمان متنوع یک سرزمین از اساس اراده زندگی مشترک را نداشته باشند، بهترین سند قانون اساسی هم جلوی هرج و مرج و جنگ داخلی در آن کشور را گرفته نمی‌تواند. بنابراین اراده قوی برای همزیستی مسالمت‌آمیز و اعتمادسازی در میان طرفین متخاصم برای تاسیس یک نظام جدید شرط اساسی است.»

درست در همان زمان که جلسه بن در ۵ دسامبر ۲۰۰۱ یک توافقنامه میان جناهای سیاسی افغانستان برای تشکیل یک حکومت بعد از سقوط رژیم طالبان به امضا رسیده بود و مسئولین اداره موقت در ۲۲ دسامبر وارد کابل شدند و زمام امور را بدست گرفتند، خانم دکتر «ریتا چودری ترمبلی[21]» استاد علوم سیاسی در دانشگاه ویکتوریا در ایالت بریتیش کلمبیا در کانادا طی یک نوشته پر محتوا سوالی را مطرح کرد که «آیا فدرالیسم به آینده افغانستان ربطی دارد؟[22]» او می‌گوید:

«در نتیجه توافقنامه بن حامد کرزی پشتون تبار در ۲۲ دسامبر ۲۰۰۱ ریاست اداره موقت که متشکل از نمایندگان همه اقوام بزرگ و کوچک (ترکیب شورای وزیران– ۱۱ پشتون، ۸ تاجیک، ۵ هزاره، ۳ اوزبیک و ۳ نفر از سایر اقلیت‌های قومی دیگر) بشمول دو زن بود، به عهده گرفت. تنظیم کنندگان توافقنامه بن در اداره موقت، در نظام جدید تعادل میان اقوام و گروهای سیاسی  را در نظر گرفته بودند. در توافقنامه تصریح گردیده بود تا تاسیس قانون اساسی جدید، قانون اساسی سال ۱۹۶۴ به عنوان چارچوب حقوقی موقت آن اداره در نظر گرفته شود.

گرچه قانون اساسی یاد شده حقوق و آزادی‌های سیاسی برابر را برای همه شهروندان پیش‌بینی کرده بود اما اصل اداره برا ساس تمرکز قدرت پیش‌بینی شده بود. هم‌چنین یک ساختار متمرکز برای یک جامعه متکثر و عمیقا تقسیم شده در امتداد خطوط قومی، زبانی و قبیله‌ای مشکل ساز است و باعث نارضایتی بیشتر می‌شود و این امر باعث تقاضای خودمختاری بیشتر میان اقوام مختلف خواهد شد.»

خانم ترمبلی حفظ وحدت را با ساختار قوی متمرکز و به قیمت حذف یا از دست دادن تنوع غنی میراث فرهنگی شهروندان مناسب نمی‌داند. او اظهار امیدواری کرده بود که قانون اساسی آینده (که اوایل سال ۲۰۰۴ توسط لویه جرگه تصویب گردید) هر دو اصل را توسط یک ساختار مناسب سیاسی حفظ خواهد کرد: اول ایجاد حکومت مرکزی قوی برای حفظ ملت واحد و دوم حکومت‌های محلی کارا و توان‌مند برای حفظ تنوع انسانی و هویت‌های فرهنگی متکثر افغانستان. اما روند تسوید و تصویب قانون اساسی در نظام پسا طالبان پر از نقایص و تخلفات زیادی همراه بود. زمام‌داران با نقشه‌هایی از پیش تهیه شده همان اصل تمرکز قدرت را در قانون اساسی ۲۰۰۴ با تطبیق نظام ریاستی–تک ساخت حفظ کردند و صداهای متفاوت در این روند را نادیده گرفتند.

خانم ریتا چودری ترمبلی در ادامه بحث خود در مورد قانون اساسی آینده با مطرح کردن یک سوال مهم چنین گفته بود؛

«برای چنین کشوری با تنوع غنی قومی، زبانی و سنت‌های قبیله‌ای و محلی چه نوع چارچوب قانون اساسی در نظر گرفته شود که در آن همزمان اصول و روحیه توافق‌نامه بن، دموکراسی، کثرت گرایی، عدالت اجتماعی و ارزش‌های دینی (اسلامی) همه حفظ گردد؟

اگر تنوع عمیق قومی، زبانی و مذهبی افغانستان در نظر گرفته شود، این کشور متشکل از ۳۸ درصد پشتون، ۲۵ درصد تاجیک، ۱۹ درصد هزاره، ۱۲ درصد اقوام کوچک دیگر مانند ایماق‌ها، ترکمن‌ها، بلوچ‌ها…. و ۶ درصد اوزبیک[23] است. و مردمان آن علاوه بر سه زبان عمده پشتو، دری (فارسی افغانی) و ترکی و با حدود ۳۰ زبان فرعی دیگر صحبت می‌کنند.     

اکثریت جمعیت را مسلمانان سنی تشکیل می‌دهد، حدود ۱۵ درصد آنان مسلمانان شیعه و جمعیت کمتری شیعیان اسماعیلی که عمدتا هزاره‌ها هستند، میان مسلمانان سنی اکثریت شان پیروان مکتب دیوبندی و تعداد دیگری از مکاتب تصوف پیروی می‌کنند. در موجودیت همچنین یک تنوع بدون فرهنگ مدارا، همزیستی مسالمت آمیز امکان پذیر نیست.

حالا حکومت با چالش سه گانه روبرو است: ملت سازی، انکشاف اقتصادی و دولت‌سازی. تنها راه موفقیت و عبور از این چالش‌ها، ایجاد یک ساختار سیاسی است که در آن در عین زمان رهبری قوی مرکزی و هم‌چنین مناطق و محلات با ابتکار عمل معنی‌دار پیش‌بینی شده باشد. حکومت قوی مرکزی برای تامین عدالت اجتماعی و حقوق برابر شهروندان با ایفای نقش رهبری کننده ملاک‌های ملی در عرصه‌های مختلف مانند آموزش، تحصیلات، صحت‌عامه.. و سیاست توسعه و انکشاف را تعیین کند.»

خانم ترمبلی بطور صریح به تنظیم کنندگان قانون اساسی چنین توصیه کرده بود:

«در افغانستان باید ساختار سیاسی پیش‌بینی شود که در آن ترکیبی از حکومت قوی مرکزی و واحد‍های محلی توان‌مند در کنار هم برای دست‌رسی به اهداف بزرگ ملی مساعی مشترک را به خرج دهند. بنا بر این فدرالیسم تنها گزینه معقول برای افغانستان است. علاوه بر این، فدرالیسم برای تنظیم کنندگان قانون اساسی فرصتی را بوجود خواهد آورد تا با تغییرات در ساختار پیشین، تعامل میان حکومت مرکزی و ولایات را طوری طراحی کنند که واقعیت‌های متکثر افغانستان نادیده گرفته نشود.

فدرالیسم برای کشورهای چند فرهنگی مانند افغانستان ناگزیر است و خوب‌ترین پاسخ ساختاری به تنوع فرهنگی خواهد بود. چون فدرالیسم همزمان به بعد جغرافیایی و سیاسی و تنوع اجتماعی راه حل ارایه می‌کند. راه حلی که همه شهروندان خصوصا گروه‌های اقلیت را از انزوا کشیده و توانمند می‌سازد.»

خانم ترمبلی می‌گوید تلاش‌ها در سطح محلی برای ارتقای سطح و میزان آموزش و نقش زنان در امور سیاسی و اجتماعی و فقرزدایی موثرتر ثابت شده است. چون حکومت‌ها در سطح منطقه و محل بیشتر به همان مردمی پاسخ گوتر می باشند که توسط همان مردم انتخاب شده باشند.

شایان یاد آوری است که خانم ریتا چودری ترمبلی در همان اوایل در زمان اداره موقت شش ماهه، به طراحان قانون اساسی افغانستان یک هشدار جالب هم داده بود که نشان‌گر مطالعه عمیق او از جامعه افغانستان بود:

«در حال حاضر افغانستان فرصت منحصر به فردی ایجاد ساختارهای قانون اساسی جدید و دایمی را دارد و باید در این روند عناصر و الگوهای فدرال را در نظر بگیرد که پاسخ‌گوی جامعه متکثر آن کشور است. برای دست رسی به این هدف افغانستان نیازمند اراده سیاسی قوی داخلی و هم فکری با جامعه جهانی است. اگر از فرصت استفاده مناسب نشود، ممکن است افغانستان با چشم انداز شومی قابل پیش‌بینی روبرو شود مانند ادامه آشفتگی و هرج و مرج.»

بدون تردید که این پیش‌بینی خانم ترمبلی متاسفانه به وقوع پیوست و افغانستان امروزی در بدترین بحران سیاسی و انسانی مواجه است. تبعیض نظام‌مند، کشتارهای هدف‌مند فردی و دسته‌جمعی، زن‌سیتزی و ضدیت با همه پدیده‌های مدنیت، بی اعتنایی در مقابل همه موازین و ارزش‌های برسمیت شناخته شده انسانی، افراطیت مذهبی و خطر احیای تروریسم بین‌المللی شاخصه‌های نظام سیاسی فعلی افغانستان به رهبری طالبان است.

نتیجه‌گیری

از متن فوق می‌توان به نتایج زیر رسید:

1. نظام قوی متمرکز تک‌ساخت/ یونیتار تا کنون یکی از دلایل تاریخی ناکامی افغانستان به حیث یک دولت ناکام بوده است.
2. نه تنها در افغانستان که تعداد زیادی از صاحب‌نظران و سیاسیون علاقه­مندی فراوان در مورد فدرالیسم پیدا کرده اند بلکه در سطح جهانی هم متخصصان زیادی هستند که آن را نسخه مناسب برای مشکل افغانستان می‌دانند.
3. اگر با قلب باز با فدرالیسم به حیث یک راه‌حل معضل کنونی افغانستان برخورد شود و واکاوی بیشتر در مورد ابعاد مختلف این موضوع صورت گیرد همه چیز درست خواهد شد. در این راستا می‌شود از تجربیات و تحقیقات ویژه‌کاران بین‌المللی استفاده درست شود.
4. چگونگی تحقق شکل عملی و ساختاری فدرالیسم در افغانستان نیازمند جستجوی بیشتر و مطالعات هدف­مند است. در این مورد هم استفاده از تجربه جهانیان یک امر لازم است.
5. فدرالیست‌های افغانستان خارج از بحث نظری، ابعاد عملی فدرالیسم را به بررسی بیشتر بگیرند و مطالعات موردی بیشتر فدراسیون‌های مختلف در تعامل نهادی در آنان را انجام دهند تا بحث فدرالیسم در کشور ما به پختگی لازم برسد.

[1] Thomas J. Barfield

[2] Barfield, Thomas J. (1984)- Weak Links on a Rusty Chain: Structural Weakness in Afghanistan’s Provincial Government Administration (pp. 170-183)

Publisher: University of California Press. Editors: Nazif Shahrani and Robert Canfield

https://www.researchgate.net/publication/281748165_WEAK_LINKS_ON_A_RUSTY_CHAIN_STRUCTURAL_WEAKNESSES_IN_AFGHANISTAN%27S_PROVINCIAL_GOVERNMENT_ADMINISTRATION

[3] J Alexander Their

الکساندر تیر مشاور حقوقی کمیسیون اصلاحات قانون اساسی و قضایی افغانستان در سال 2003-2004 در کابل بود، جایی‌که در توسعه قانون اساسی و سیستم قضایی جدید کمک کرد. او در سال 2002 در کابل به عنوان کارشناس قانون اساسی و حقوقی در وزارت انکشاف بین‌المللی بریتانیا و به عنوان تحلیلگر ارشد برای گروه بین‌المللی بحران کار کرد و نیز از سال 1993 تا 1996 در زمان جنگ داخلی به عنوان یک مقام سازمان ملل متحد و سازمان‌های غیردولتی در افغانستان کار کرده و افسر مسئول «دفتر هماهنگی کمک‌های بشردوستانه سازمان ملل متحد به افغانستان-UNOCHA» در کابل بود. او همچنین به عنوان افسر هماهنگی برای برنامه سازمان ملل متحد در عراق در نیویورک خدمت کرده.

[4] The Global Fund to End the Modern Slavery

[5] The Nature of Afghan State: Centralization vs. Decentralization

[6] Thier, Alex (Nov. 2020)- The Nature of the Afghan State: Centralization vs. Decentralization

Afghan Peace Process Issues Paperو United States Institute of Peace

https://www.usip.org/sites/default/files/Afghanistan-Peace-Process_Nature-of-the-Afghan-State_Centralization-vs-Decentralization.pdf

[7] David A. Anderson

[8] Afghanistan Governed by Federal System with Autonomous Region: A path to success

[9] Carroll, Bryan and Anderson, David A. (2009)- Afghanistan Governed by a Federal System with

Autonomous Regions: A Path to Success? Small War Journal

https://smallwarsjournal.com/blog/journal/docs-temp/331-carroll.pdf

[10] Jennifer Brick Murtazashvili

[11] Informal Order and the State in Afghanistan

[12] Murtazashvili, Jennifer Brick (2016)- Informal Order and the State in Afghanistan

Cambridge University Press, New York. Pp. 18-19, 213-216 and 221

[13] Max Weber

[14] Institute of Management Rohtak

[15] Restoring Peace in Afghanistan- Is Federalism the Answer?

[16] Sharma, Dheeraj and Nehan Nargis (Jan 17, 2022)-Restoring Peace in Afghanistan- Is Federalism the Answer?

https://www.eureporter.co/world/afghanistan/2022/01/17/restoring-peace-in-afghanistan-is-federalism-the-answer/

[17] Culture of Impunity

[18] A role of Federalism in Afghanistan after the Taliban

[19] Camron, David (2001)- A role for federalism in Afghanistan after the Taliban

Federation, Special issue on Afghanistan, October 2001

http://www.forumfed.org/libdocs/Federations/V1afgh-af-Cameron.pdf

[20] مانیتوبا- Manitoba یکی از ایالت‌های کانادا است که دارای مساحت ۶۴۹,۹۵۰ کیلومترمربع است. مانیتوبا از لحاظ جمعیت پنجمین ایالت کانادا است و در آن حدود ۱,۳۴۲,۱۵۳ نفر زندگی می‌کنند.

[21] Reeta Chowdary Tremblay

[22] Tremblay, Reata Chowdary (Feb 2002)- After the Bon Accord: is Federalism Relevant to Afghanistan Future?

Federations, Vol. 2February 2002, Ottawa.

http://www.forumfed.org/libdocs/Federations/V2N2-af-Tremblay.pdf

[23] گرچه در تاریخ افغانستان هیچ وقت یک احصائیه‌‌گیری با اعتباری صورت نگرفته اما با آن هم به باور این قلم که مبنی بر مشاهدات عینی است، جمعیت اوزبیک تبارها بیشتر از آن است که در این نوشته تذکر یافته.