بخش اول
پیش‌درآمد
هرچند فدرال‌خواهی و حتی وجود حکومت‌های محلی شبه فدرال در افغانستان سابقه طولانی دارد اما در سه دهۀ اخیر این خواست گاهی با شدت بیشتر مطرح شده است. در واقع افغانستان در برخی مقاطع تاریخی به صورت غیر اعلامی از سیستم فدرالی در حکومتداری خود استفاده می‌کردند. اگر به تاریخچه حکومت‌های کلان و اعلای افغانستان در مناطق مختلف این کشور توجه شود، این حکومت‌های کلان و اعلا همان حکومت‌های محلی فدرالی بوده‌اند که به خاطر سهولت به رتق و فتق امور حکومتداری و اداری می‌پرداختند و دارای اختیارات و مسئولیت‌های خاص بودند. برخی سیاست‌مداران نیز در مقاطع تاریخی فدرالیسم را به عنوان یک نوع سیستم حکومتداری برای افغانستان مطرح کرده‌اند اما جدی گرفته نشد.
اوج فدرال‌خواهی را می‌توان در زمان استاد مزاری پس از پیروزی مجاهدین در افغانستان دانست که حزب وحدت اسلامی به رهبری شهید مزاری قانونی اساسی‌ی را برای آن تدوین و منتشر کرد که در آن زمان استاد مزاری و حزب تحت رهبری وی یکی از راه‌های رسیدن به عدالت اجتماعی، رفع تبعیض قومی، مذهبی، جنسیتی و ستم ملی و حضور و مشارکت معنادار تمام مردم و اقوام افغانستان را در آن چارچوب می‌دید اما احزاب و گروهای قومی دیگر از این داعیه حمایت جدی نکردند بلکه برخی به مخالفت برخاستند. هرچند در زمان بیست سال حکومت نظام جمهوریت فدرال‌خواهی به صورت جسته و گریخته مطرح می‌شد و آثاری در این زمینه منتشر می‌گردید اما موج دوم فدرال‌خواهی پس از سقوط نظام جمهوریت نزج گرفت.
شاید دلیل اوج‌گیری این خواست که اینک تبدیل به گفتمان همگانی روز شده است، این است که افغانستان در عمر سیاسی خود نظام‌های سیاسی پرشماری از سلطنت مطلقه گرفته تا سلطنت مشروطه، از جمهوری شاهانه داود خان گرفته تا جمهوری دموکراتیک احزاب چپ، از حکومت اسلامی مجاهدین گرفته تا اداره موسوم به امارت اسلامی طالبان و تا جمهوری اسلامی متمرکز بیست ساله دوره جمهوریت همه و همه تجربه شده است که هیچ کدام از این نظام‌ها نتوانسته‌اند عدالت اجتماعی، برابری شهروندی و توزیع عادلانه امکانات و برخورداری همه شهروندان و مناطق به طور مساوی از توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را محقق سازند. هرچند در دوره بیست ساله نظام جمهوری (1381-1400) امیدواری‌های ایجاد شده بود و به طور تدریجی به سمت برابری شهروندی و کمرنگ شدن تبعیض و ستم قومی، جنسیتی و مذهبی گام‌هایی برداشته شد اما به دلیل حکومت متمرکز و تجمیع اختیارات و قدرت عملا در دست یک نفر و ضعیف بودند نهادهای دیگر این مأمول آن‌گونه که انتظار می‌رفت محقق نشد. هرچند نسبت به سایر نظام‌های سیاسی گذشته افغانستان، یک فرصت تاریخی برای اقوام محروم شمرده می‌شد و تا حدودی به حقوق و خواست شهروندان احترام گذاشته می‌شد. اما با سقوط نظام جمهوریت این روزنۀ کوچک نیز به روی شهروندان افغانستان بسته شد و یک اداره آمیخته از ایدئولوژی غیر منعطف و عنعنات قبیله‌ای بر سرنوشت مردم افغانستان حاکم شد و گسل‌های قومی و تبعیض جنسیتی و مذهبی به شکل سخت بر جغرافیایی افغانستان حاکم شد که تا هنوز فاقد مشروعیت داخلی و بین‌المللی است و نزدیک به چهار سال از سلطه این اداره بر افغانستان می‌گذرد اما هیچ کشوری آن را به رسمیت نشناخته‌اند و این کشور در منزوی‌ترین حالت خود در جامعه بین‌المللی قرار دارد.
پس از ایجاد مجمع فدرال‌خواهان افغانستان، نظام فدرالی به عنوان یک گفتمان غالب در محافل روشنفکری و سیاسی مطرح شد. تدوین و نشر پیش‌نویس قانون اساسی جمهوری فدرال افغانستان توسط مجمع فدرال‌خواهان افغانستان به تاریخ 31 حمل 1404 به عنوان یک متن حقوقی برای فردای پساطالبان با واکنش‌های مختلف روبرو شد. شماری از آن استقبال نموده و شماری دیگر نیز به دلایلی با حزم و احتیاط برخورده کرده و برخی هم در نقد آن موضع گرفتند. البته نفس این کار که موافقان و مخالفان از طریق بیان و بنان نظرات و دلایل خود را در بارۀ این موضوع مطرح می‌کنند، یک گام مثبت و امیدوار کننده است و گذر از مرحله خشونت به مرحله گفتگو تلقی می‌شود که خود غنیمت بزرگ برای افغانستان پر از خشونت است.
از جمله کسانی که تا حدودی مستدل مزایا و معایب نظام فدرالی را بیان کرده آقای رحمت‌الله نبیل رئیس پیشین امنیت ملی افغانستان است. هرچند وی در نوشته تحت عنوان «فدرالیسم؛ نه تابو و نه توتم» تلاش کرده است که در ظاهر به صورت تحلیل سیاسی مزایا و معایب این نوع نظام را برجسته ساخته اما آن را برای افغاسنان پساطالبان نامناسب معرفی می‌کند که احتمالا حرف اصلی و دل خود را در این قالب بیان نموده است. وی برای نظام فدرالی برای افغانستان 20 عیب و کاستی شمرده است و برای تحقق چنین نظامی 10 پیش‌شرط مطرح کرده است که در این مقاله کوشش خواهد شد که این 20 عیب و 10 پیش‌شرط که آقای نبیل روی آن‌ها مانور داده است، مورد توجه قرار گیرد که چقدر واقعی و بی‌طرفانه تحلیل شده است و آیا نظام سیاسی مدنظر آقای نبیل این کاستی‌ها و چالش‌ها را ندارد؟.
با دقت در 20 مورد معایب نظام فدرالی متوجه می‌شویم که نویسنده دچار چند چیز شده است: 1. تناقض‌گویی، 2. سطحی‌نگری، 3. کژفهمی و یا مغالطه در فهم و مفهوم فدرالیسم و 4. پیشداوری. در واقع نویسنده در این کاستی‌های پرشمار نظام فدرالی برای افغانستان همان حرف‌های آقای عبدالحمید مبارز و سایر مخالفان نظام فدرالی را در لفافه تحلیل سیاسی اما با پس زمینه شئونیزم قومی و نگرانی از دست رفتن هژمونی قبیله‌ای به رشته تحریر درآورده است یا واقعا نگرانی تطبیق موفق نظام فدرالی در افغانستان است؟.
ترسیم ناموفق فدرالیسم برای افغانستان به صورت پیش‌فرض
نویسنده پس از اینکه نمونه‌های موفق از نظام‌های فدرالی را در سطح جهان برشمرده و فدرالیسم را به عنوان ابزاری موفق برای ادارۀ تنوع قومی، جغرافیایی و زبانی در برخی از کشورها می‌داند اما وقتی به نمونه‌های ناموفق از فدرالیسم در دنیا می‌پردازد، عنوان را اینگونه انتخاب می‌کند «تجربه‌های ناموفق فدرالیسم: هشدارهایی برای افغانستان» که نظام فدرالی برای افغانستان را به صورت پیش‌فرض و اصل موضوعی در زمرۀ نظام‌های ناموفق فدرالی در ردیف اتیوپی و سودان جنوبی تعریف می‌کند. انتخاب این نوع میان تیتر نشاندهندۀ پیشداوری نویسنده است که وی تنها به دنبال برجسته کردن چالش‌هایی احتمالی فدرالیسم در افغانستان است. اما از چالش‌ها و کاستی‌های نظام‌های سیاسی که تجربه شده در طی یک قرن اخیر افغانستان که تبعیض، نابرابری قومی، مذهبی، جنسیتی، نبود مشارکت در امور سیاسی، اقتصادی و اجتماعی را نهادینه کرده‌اند و برای زدودن آن از جامعه اقدامات مؤثر و همه جانبه انجام نداده و نمی‌دهند با سکوت توأم با رضایت رد می‌شود.! حال ببینیم که منطق موانع بیست‌گانه فدرالیسم در افغانستان چقدر واقعی است و آیا این موانع و چالش‌ها در نظام‌های متمرکز مورد نظر نویسنده واقعا وجود ندارند؟!
نگاهی اجمالی به چالش‌های بیست‌گانه
یکم. فقدان اجماع ملی: نویسنده فقدان اجماع ملی را نخستین مانع در راه تحقق فدرالیسم می‌داند. وی دلیل این فقدان را نبود تعریف مشترک از «ملت»، «شهروند»، «منافع ملی»، «ارزش‌های مشترک» و «حدود صلاحیت» بر می‌شمارد و سپس نتیجه می‌گیرد که بدون توافق بر سر این اصول بنیادین، فدرالیسم به جای انسجام به عامل اختلاف و تجزیه تبدیل می‌شود. پرسش این است که آقای نبیل این اصول مشترک توسط کدام نوع نظام سیاسی قابل تحقق است، افغانستان در طی نیم قرن اخیر انواع نظام‌های سیاسی پادشاهی مطلقه، مشروطه، جمهوری چپ و راست، اسلامی و دموکراتیک و امارت را تجربه کرده است که در هیچکدام از آن‌ها این اصول و ارزش‌های مشترک و اجماع ملی شکل نگرفتند و تنها نظام سیاسی که در افغانستان به صورت مدرن و امروزی امتحان نشده است، فدرالیسم است. در ضمن «حدود صلاحیت» که نویسنده از فقدان آن نام برده، این محدوده صلاحیت در قانون نظام فدرالی و حکومت‌های محلی به صورت مدون و دقیق تعریف خواهد شد و جای هیچ نوع نگرانی و خلط مبحث وجود ندارد. فدرال‌خواهان افغانستان هم دنبال انارشیسم نیستند بلکه به دنبال نظام فدرالی با چارچوب مشخص و تفکیک صلاحیت‌ها و مسئولیت‌ها میان مرکز و حکومت‌های ایالتی در بخش اداری، اقتصادی، مالی و مالیاتی می‌باشد.
دوم. تهدید جدایی طلبی: نویسنده معتقد است که فدرالیسم منجر به جدایی طلبی یا مطالبه خود مختاری برخی از اقوام می‌شود. اتفاقا در بیشتر کشورهای چند قومی، چند زبانی و چند فرهنگی که نظام فدرالی شکل گرفته برای پرهیز از مطالبات خودمختاری و تجزیه کشور می‌باشد. این اندیشه آقای نبیل شبیه اندیشه عبدالرحمان خان است که با شدت عمل و ستم و خونریزی بسیار اقوام و حکومت‌های محلی دوران خود را به بهانه یکپارچگی افغانستان سرکوب کرد و از سر کشته شده‌ها کله منارها ساخت و سرزمین اقوام هزاره، ازبیک و تاجیک را به افغان‌ها/ پشتون‌ها داد تا به اصطلاح افغانستان را متحد و یکپارچه بسازد و از تجزیه جلوگیری نماید که از آن زمان تاکنون نه وحدت ملی در افغانستان به معنای دقیق کلمه شکل گرفته است و نه ارزش‌ها و اصول مشترک به وجود آمده است. یقینا تداوم حکومت‌های متمرکز و استبدادی مبتنی بر تبعیض و نابرابری روزی منجر به فروپاشی بیشتر خواهد شد و افغانستان را به سوی تجزیه سوق خواهد داد و این نظام فدرالی بر اساس اصول و ارزش‌های مشترک تعریف شده در قانون اساسی آن است که می‌تواند از این خطر و تهدید بیشتر جلوگیری کند.
سوم. نهادینه شدن شکاف‌های هویتی: نویسنده در شماره سه از نهادینه شدن شکاف‌های قومی و رقابت‌های هویتی در نظام فدرالی سخن گفته است که فدرالیسم آن را نهادینه می‌کند. پرسش این است که آیا در نظام‌های مطلقه و استبدادی و حتی متمرکز این شکاف وجود ندارد؟ مگر خود تان معترف نیستید که الان نیز افغانستان از شکاف قومی و نابرابری مزمن رنج می‌برد. اتفاقا بر عکس، معمولا در دنیا نظام فدرالی برای مدیریت شکاف‌های قومی، زبانی و هویتی شکل گرفته و در بسیاری از موارد از حکومت‌های متمرکز در این قسمت بهتر عمل کرده است و فلسفه به وجود آمدن شیوه حکومتداری فدرالی برای از بین بردن و مدیریت همین شکاف‌های هویتی، قومی و زبانی می‌باشد. باید اذعان کرد که یا نویسنده درک درست از فدرالیسم ندارد و یا گرایش ذهنی وی را به این درک نادرست کشانده است در غیر این صورت چنین چیزی نمی‌نوشت.
چهارم: ضعف دولت مرکزی: این چالش ضعیف‌ترین چالشی است که نویسنده به آن توجه کرده است که نهادهای مرکزی پساطالبانی توانایی حفظ انسجام کشور را نخواهد داشت و فدرالیسم در چنین شرایطی منجر به خلاء قدرت و ضعف دولت مرکزی می‌شود. در اینجا نویسنده فدرالیسم را برابر با انارشیسم گرفته است در حالی که فدرال‌خواهان با تدوین مسوده قانون اساسی و پیش‌بینی روند ایجاد نظام سیاسی مبتنی بر فدرالیسم از طریق نمایندگان مردم و روش‌های پذیرفته شده‌ای دموکراتیک و تعریف نهادها و رابطه مشخص میان حکومت مرکزی و ایالات به دنبال این است که از هرج و مرج و تضعیف حکومت مرکزی جلوگیری شود. پس فدرالیسم که مبتنی بر قانون اساسی و روندهای دموکراتیک باشد به هیچ وجه موجب تضعیف حکومت مرکزی نخواهد شد. دوم اینکه مگر در نظام‌های متمرکز تجربه شده این تضعیف دولت مرکزی وجود نداشته است که تنها این عیب از ویژگی‌هایی نظام فدرالی باشد!.
پنجم. نابرابری شدید ظرفیت‌های محلی: پنجمین عاملی که به زعم نویسنده از عیوب آشکار فدرالیسم در افغانستان است، ظرفیت‌های محلی و ایالتی شدیدا از نظر منابع و نیروی انسانی نابرابر است و توانایی اداره حکومت محلی را با بحران مدیریتی روبرو می‌کند. این نگرانی اگر 50 سال قبل یا سه دهه پیش بود شاید جای نگرانی وجود می‌داشت اما در شرایط فعلی که هر منطقه و ایالت (هر ایالت متشکل از چندین ولایت خواهد بود) صدها کدر تحصیل کرده و با تجربه مدیریتی در دو دهه اخیر را در اختیار دارد، طرح این نگرانی از هر جهت فاقد وجاهت است. آنگهی طبق قانون اساسی فدرال که در آینده به تصویب نمایندگان مردم خواهد رسید، هیچگاه چنین مرزبندی آهنین میان ایالت‌ها وجود نخواهد داشت مثلا کسی که تذکره‌اش از کابل است نتواند در ایالت غرجستان یا کندهارا و … ایفای وظیفه کند. طرح این مانع از آن مغالطه‌های آشکاری است که نویسنده در چند جای نوشته خود آورده است در حالی که چنین نگرانی در شرایط فعلی اصولا فاقد مصداق است.
ششم. نبود احزاب ملی و سراسری: اینکه احزاب افغانستان ملی و سراسری نیست جای تردید نیست اما اینکه این نوع احزاب، تنها برای نظام فدرالی مشکل ساز باشد نه نظام‌های دیگر، چنین برداشتی از بُن غلط است زیرا تجربه گذشته نشان داده است که اگر احزاب خلق مشکل کنند، توان به چالش کشیدن حکومت‌های به شدت متمرکز و مرکزگرا را نیز دارد و تنها اختصاص به حکومت‌های محلی ایالتی در نظام فدرالی را ندارد.
هفتم. فساد گسترده در ساختارها: در اینجا نویسنده نیز به مغالطه آشکار رو آورده است که فدرالیسم را برابر با انارشیسم گرفته است که مثلا از مرکز به حکومت‌های محلی تفویض اختیار بدون ساختار قانونی و نظارتی صورت می‌گیرد و این امر موجب گسترش فساد می‌شود. نویسنده اگر حداقل به همان مسوده قانون اساسی جمهوری فدرال افغانستان که چند روز پیش جهت نظرخواهی و مشورت منتشر و همگانی شد، نگاه اجمالی می‌انداخت، هیچگاه فدرالیسم را برابر با انارشیسم و هرج و مرج تعبیر نمی‌کرد. در نظام‌های فدرالی وجود نهادهای قانونی نظارتی چند لایه تعریف شده است که در واقع هداف تنظیم دقیق روابط میان مرکز و ایالات و حتی حکومت‌های ایالتی و محلی و مشخص کردن روابط قضایی، اقتصادی و مالیاتی می‌باشد. (به نمونه مالزی مراجعه شود).
هشتم. تسلط زورمندان بر منابع محلی: در شماره هشتم نویسنده تسلط زورمندان بر معادن و منابع عایداتی از قبیل گمرکات و عواید محلی را به عنوان نتیجه فدرالیسم در مرحله پساطالبانی پیش‌بینی می‌کند در حالی که خود نویسنده معترف است که این وضعیت در حکومت‌های پسا نجیب الله (حکومت مجاهدین، اداره اول طالبان، نظام متمرکز جمهوریت و اداره دوم طالبان) نیزوجود داشته و دارد پس این نگرانی اختصاص به نظام فدرالی ندارد بلکه در هر حکومت و سیستمی که مردم با آن همکاری نکنند و نظارت مؤثر وجود نداشته باشد، وجود دارد. به زعم نویسنده تسلط احتمالی زورمندان بر منابع عایداتی در نظام فدرالی بد است اما در نظام‌های دیگر نه!.
نهم. نفوذ کشورهای همسایه در مناطق مرزی: نویسنده این دلیل را به عنوان نهمین دلیل نامطلوب بودن فدرالیسم در افغانستان تلقی کرده است. خود نویسنده می‌داند که این نفوذ از گذشته بوده و حالا هم ادامه دارد و اختصاص آن تنها به نظام فدرالی که حداقل تاهنوز تجربه نشده یک برداشت با پیش‌فرض ذهنی منفی با هدف پنهان کردن نیت اصلی است. باید گفت که برعکس این احتمال وجود دارد که حکومت‌های محلی به دلیل اختیارات و مسئولیت‌های که دارند بتوانند به مراتب از حکومت‌های متمرکز تبعیض‌گرا و فاقد انسجام ملی جلو این مداخلات را بگیرند و مداخلات را به تعاملات برد برد تبدیل کند. اصولا در مدیریت بحران‌های این چنینی حکومت‌های فدرال مردم گرا به مراتب از حکومت‌های متمرکز مستبد و فاسد بریده از مردم موفق‌تر عمل می‌کنند.
دهم. نفوذ و تسلط گروه‌های تروریستی و مسلح: این دلیل نویسنده نیز با این ذهنیت تبارز می‌کند که مثلا در حال حاضر و حتی در زمان جمهوریت برخی مناطق عملا در اختیار و کنترل گروهای مسلح و تروریستی قرار داشته و دارند که بیرون از چارچوب حاکمیت ملی عمل می‌کنند از این رو اگر در مرحله پساطالبان فدرالیسم در افغانستان تطبیق شود حضور آنان قانونمند خواهد شد و انسجام ملی را تهدید خواهد کرد. جالب است که نخست نویسنده از حاکمیت طالبان به عنوان حاکمیت ملی نام می‌برد! دوم برخلاف برداشت نویسنده اگر نظام فدرالی تطبیق شود و بخشی از مسئولیت‌ها به حکومت‌های ایالتی و محلی و مردم هر ایالت سپرده شود، گروه‌های تروریستی و هراس افکن به مراتب تضعیف و سرکوب خواهند شد زیرا مردم خود در تأمین امنیت ایالت شان نقش مستقیم خواهند داشت و زمینه سربازگیری گروه‌های تروریستی به دلیل اشراف اطلاعاتی و کوچک بودند حوزه مسئولیت به حداقل کاهش خواهد یافت. شاید خود آقای نبیل به عنوان یک فرد نظامی و امنیتی معترف باشد که اگر در زمان حکومت آقای غنی بخشی از اختیارات جنگ و دفاع علیه گروه‌های مخالف و تروریستان به زون‌های امنیتی ولایتی واگذار می‌شد و از تمرکز قدرت و تصمیم‌گیری در مرکز بر عملکرد آنان کاسته می‌شد افغانستان این قدر سهل و آسان تحت سیطره طالبان در نمی‌آمد چنانکه در دور قبلی این تجربه ثابت شده بود. بنابراین بر خلاف پنداشت نویسنده، اگر فدرالیسم به معنای واقعی کلمه و از طریق قانون اساسی با سازوکار مشخص تطبیق شود این نگرانی محل از اعراب نخواهد داشت.
ادامه دارد …
