(قسمت دوم)
سؤال:
مجمع فدرالخواهان دریک اقدام نمادین، قانون اساسی فدرال را تسوید کرده است، با آن که افغانستان در یک سده گذشته و در نظامهای گوناگون به استثای دوره طالبان – که یک کشور30 تا 40 میلیونی را تنها بر اساس برداشتهای سختگیرانه خویش از قرآن وسنت اداره میکند و فاقد قانون اساسی است- دارای قانون اساسی بوده است. در قانون اساسی فدرال چه عناصری وجود دارد که در قوانین گذشته حتی درقانون اساسی جمهوریت نبوده و این قانون را از دیگر قوانین اساسی افغانستان برجسته یا متمایز میسازد؟ با توجه به این که قانون اساسی مانند یک ظرف است ولی مظروف هم خیلی مهم است. بیشترین اوقات مشکل از قانون اساسی نبوده چون قانون اساسی جمهوریت یکی از بهترین قوانین بوده است. اما اگر بهترین قانون اساسی هم داشته باشیم ولی وقتی مظروف یعنی افراد دچار فساد باشند جامعه دچار گسست میشود. بر فرض قانون اساسی فدرال مزیتهایی هم داشته باشد، ولی اگر به وسیله افراد فاسد و غیر صادق اجرا و مدیریت شود، بازهم مشکل کشور حل نخواهد شد.
جواب:
درست است که مظروف خیلی مهم است و باید شرایط و وضعیت حکومتداری تحت حاکمیت قانون تنظیم شود، اما ظرف یعنی قانون بسیار مهمتر است زیرا اگر قانون میکانیزمهای روشن و دقیقی را برای کنترل حاکمان در نظر بگیرد، حاکمان نمیتوانند به آسانی کشور را دچار بحران و انقطاع بسازند و در این رابطه درست است که قانون اساسی دوره جمهوریت نسبت به قوانین اساسی گذشته برجستگیها، نوآوریها و مزایای زیادی داشت و بهترین قانون اساسی افغانستان در دوره یکصد سال اخیر بود، اما در زمینه مسأله اصلی مورد بحث ما یعنی حل مشکل جامعه متکثر، حل عادلانه حقوق اقوام، تمرکززدایی و توزیع عمودی و افقی قدرت، نواقص جدی داشت. در این قانون رگههایی از تمرکززدایی وجود داشت اما میکانیزمهای اجرایی روشن و دقیق برای تطبیق آن در نظر گرفته نشده بود و در عمل ساختار حکومت بر مبنای تمرکز قدرت تنظیم شده بود و به همین دلیل در عمل دچار تناقض گردید.
در این رابطه چند نمونه را یادآوری میکنم:
- جایگاه اقوام:
در ماده 4 قانون اساسی جمهوریت از 14 قوم افغانستان به عنوان اجزای تشکیل دهنده ملت نام برده شده بود، که در جای خود بیپیشینه و یک نوع اعتراف به تکثر جامعه و ترکیب متنوع آن بود، اما در مورد آثار این حکم و این که این 14 قوم به عنوان 14 عنصر تشکیل دهنده ملت، در چه جایگاهی هستند و به عنوان ملت چگونه اعمال حاکمیت میکنند و در حاکمیت کشور چگونه باید مشارکت داشته باشند، احکام یا میکانیزم روشنی بیان نشده بود و به همین جهت در طول دوره جمهوریت کسی از این 14 قوم سراغ نگرفت که کجا هستند و از چگونه حقوقی برخوردار هستند جز در پارلمان که جمعی به طور طبیعی به عنوان نمایندگان مردم انتخاب شده بودند. اما در سایر نهادهای دولت هیچ میکانیزم روشنی برای تمثیل اقوام و اقلیتها و حضور آنان در ادارات ملکی، نظامی و امنیتی وجود نداشت.
- برابری و انکشاف متوازن:
در ماده 6 این قانون برای تعیین چارچوب سیاست داخلی و مسئولیتهای دولت از هفت اصل بسیار مهم نام برده شده بود. در زمان تسوید این قانون، این ماده از ابتکارات شخصی من بود، چون در ماده 8 اصول سیاست خارجی را تنظیم کرده بودیم و من پیشنهاد کردم که اصول سیاست داخلی نیز مشخص شود. متن ماده را تسوید کردم و مورد تأیید اعضای گروه تسوید قرار گرفت و تا آخر هم در متن، بدون هیچ تغییر یا تعدیل باقی ماند و در لویه جرگه هم تصویب شد. در این ماده با صراحت کامل بیان شده است که: «دولت به ايجاد يک جامعه مرفه و مترقي بر اساس عدالت اجتماعي، حفظ کرامت انساني، حمايت حقوق بشر، تحقق دموکراسي، تأمين وحدت ملي، برابري بين همه اقوام و قبايل و انکشاف متوازن در همه مناطق کشور مکلف میباشد.» اما آیا دولت در طول 20 سال برای تأمین عدالت اجتماعی، وحدت ملی، برابری بین همه اقوام و قبایل و انکشاف متوازن در همه مناطق کشور، کدام برنامه یا پالیسیای مشخصی داشت و تا چه حد این اصول در عمل تطبیق گردید؟
من شخصا شاهد بودم زمانی که مشاوریت امنیت ملی، مقرره و پالیسی امنیت ملی افغانستان را به جلسه شورای امنیت ملی جهت تصویب ارائه کرد، من پیشنهاد کردم که در همه دنیا مسأله وحدت ملی و جلوگیری از شکافهای اجتماعی و قومی یکی از عناصر اصلی امنیت ملی کشور محسوب میشود و در این متن هیچ اشارهای به این موضوع نشده است، در حالی که مهمترین خطر برای امنیت ملی یک کشور، ضعیف شدن وحدت ملی و یا بروز نفرتها و تعصبات قومی در آن کشور است و اولین وظیفه دولت مسئول این است که از تشدید شکافها جلوگیری کند و با برنامهریزی دقیق و اتخاذ سازوکار مناسب، ملت خود را متحد نگهدارد.
در جلسه همگی تأیید کردند که موضوع وحدت ملی و راههای تحکیم آن و جلوگیری از اختلافات و فاصلههای قومی و زبانی شامل این متن شود. اما در عمل از طرف مشاور امنیت ملی وقت، جز یک پاراگراف کلی و عمومی چیزی بر آن اضافه نشد و بدین ترتیب در همه عرصههای حکومتداری، وحدت ملی و برابری اقوام و انکشاف متوازن در حد یک شعار باقی ماند و هر روز شکافها و نفرتهای زبانی و قومی، شدت بیشتری پیدا کرد و مسئولان امور فکر میکردند که در کشور مشکلی به نام وحدت ملی یا برابری اقوام اصلا وجود ندارد و کسانی که این سخنان را مطرح میکنند، مخالفان وحدت ملی هستند!
- تقویت و توسعه زبانها:
در ماده 16 ضمن این که زبان فارسی و پشتو دو زبان رسمی معرفی شده بود، تصریح شده بود بر این که: «در مناطقي که اکثريت مردم به يکي از زبانهاي اوزبیکي، ترکمني، پشهاي، نورستاني، بلوچي و يا پاميري تکلم مینمايند آن زبان علاوه بر پشتو و دري به حيث زبان سوم رسمیمیباشد و نحوه تطبيق آن توسط قانون تنظيم میگردد. دولت براي تقويت و انکشاف همه زبانهاي افغانستان پروگرامهاي مؤثر طرح و تطبيق مینمايد.»
اما این رسمیت هر دو زبان چه معنایی داشت زمانی که قانون تحصیلات عالی به خاطر واژه «دانشگاه» و «دانشکده» برای چند سال به تصویب نرسید با این ادعا که این واژه کلمه خارجی است و باید در متن فارسی قانون هم تنها باید از پوهنتون و پوهنزی استفاده شود! در حالی که متن قوانین افغانستان در جریده رسمی در دو زبان فارسی و پشتو و در دو ستون در کنار هم نشر میشد و اصولا باید در هر ستون از اصطلاحات خود آن زبان استفاده به عمل میآمد. آیا واژههای دانشگاه و دانشکده و امثال آنها از واژههای زبان فارسی نیست؟ آیا مگر کلمه پوهنتون واژه فارسی است که هم در متن پشتو و هم در متن فارسی باید از آن استفاده شود؟ و به همین ترتیب دهها مورد دیگر و تا شما یک کلمه رایج فارسی را به کار میبردی گفته میشد که این اصطلاح از کشور همسایه آمده و از اصطلاحات ملی نیست. آیا این که یک واژه فارسی است یا غیر فارسی، یک فارسیزبان آن را بهتر میفهمد یا کسی از زبان دیگر باید به فارسی زبان یاد دهد که این واژهای را که توی فارسی زبان به کار میبری فارسی است یا نه؟ و عکس آن هم درست است یعنی یک فارسی زبان هم حق ندارد به پشتو زبان القا کند که تو حتما از فلان کلمه فارسی استفاد کنی. رسمیت دو زبان هیچ تضادی باهم ندارد و باید گویشوران هر زبان حق داشته باشند که چه در ارتباطات شخصی خود یا در عرصههای عمومی و اداری، از زبان مادری خود به همان شکلی که در ادبیات آن زبان رایج است استفاده کنند.
همچنین برای تطبیق زبان سوم رسمی آیا از طرف حکومت یا شورای ملی آنچنان که در متن قانون اساسی آمده بود کدام قانونی تدوین و یا تصویب شد؟ آیا در مناطقی که اکثریت ساکنان آنها، ترکتبار یا بلوچ، نورستانی و پشهای بودند، کتابهای مکاتب به زبان مردم محل تدوین شد یا در ادارات محلی از زبان خود مردم محل استفاده صورت گرفت؟ آیا برای تقویت همه زبانها آن چنان که در قانون اساسی تأکید شده بود، برنامه مؤثری طرح و تطبیق گردید؟ آیا برای آموزش زبان مادری شهروندان کشور توجهی صورت گرفت؟
- احوال شخصیه اهل تشیع:
در ماده 131 آمده بود که: «محاکم براي اهل تشيع، در قضاياي مربوط به احوال شخصيه، احکام مذهب تشيع را مطابق به احکام قانون تطبيق مینمايند.» این صراحت قانون اساسی بود ولی شورای ملی تا ختم جمهوریت این قانون را تصویب نکرده بود با این استدلال که ما این قانون را مخالف عقیده خود میدانیم چگونه آن را تأیید کنیم؟ آیا آنان درک نمیکردند که درست است که این قانون ممکن است مخالف عقیده برخی از افراد باشد اما آیا آنان این قانون را برای اهل سنت تصویب میکردند یا برای اهل تشیع؟ طبیعی است که برای اهل تشیع تصویب میکردند نه برای اهل سنت تا خلاف عقیده خود عمل کرده باشد. در عین حال این قانون با فرمان تقنینی رئیس جمهور کرزی – آن هم با اصرار و سماجت من به عنوان وزیر عدلیه که خود داستان دیگر دارد- نافذ شد ولی در هیچ یک از دادگاههای افغانستان رسمیت نداشت و مطابق آن فیصله صورت نمیگرفت.
- نصاب مضامین دینی مکاتب بر مبنای مذاهب موجود:
همچنین در ماده 45 قانون اساسی جمهوریت دولت مکلف شده بود که «نصاب مضامين ديني مکاتب را، برمبناي مذاهب اسلامی موجود در افغانستان، تدوين نمايد.» یعنی باید کتابهای تعلیمات دینی بر مبنای هر دو مذهب شیعه و حنفی تدوین میشد و آموزش داده میشد. در این رابطه چند مورد از کتابهای مضامین دینی مطابق مذهب جعفری هم تدوین شده بود اما در نحوه تطبیق آن، وزارت معارف هیچگاه به وظیفه خود به صورت مناسب عمل نکرد و از آن کتابها استفاده به عمل نیامد.
- شوراهای ولایتی:
موضوع شوراهای ولایتی در همه دنیا از عناصر برجسته تمرکززدایی است. مطابق قانون اساسی جمهوریت این شوراها انتخاب شدند. اما در عمل دیدیم که هیچگونه تأثیر یا نفوذی در دولت نداشتند نه تنها در حکومت مرکزی که در خود هر ولایت، والی و سایر رؤسای ولایتی به طرحها یا توصیههای این شوراها کمترین ارزش و اعتباری قایل نبودند و بلکه این شوراها را مزاحم حکومتداری خود میپنداشتند و قانون شوراهای ولایتی هم تا آخرین روزهای جمهوریت بین حکومت و پارلمان دست به دست میشد و به تصویب نمیرسید و تا آخر هم معلوم نشد که این شوراها آیا تنها نقش مشورتی دارند یا از صلاحیت نظارتی هم برخوردار هستند؟ اصل قضیه روشن بود اما مسأله این بود که باصلاحیت بودن این شوراها، بر خلاف تمرکز بود و کسی حاضر نبود که به این شوراها از جایگاه یک قاعده مهم تمرکززدایی بنگرد و میکانیزمهای فعالیت و اعمال صلاحیت آنها را مشخص کند.
همچنین موارد زیاد دیگری نیز در قانون اساسی جمهوریت وجود داشت و از آن جمله در تنظیم دقیق روابط بین قوای سه گانه و نقش رئیس جمهور که تعارضات و چالشهای زیادی را خلق کرده بود و هیچگاه دولت افغانستان موفق نشد که برای آنها راهحل قانونی جستجو کند.
بنا بر این میبینیم که در کنار اهمیت مجریان قانون، خود قانون اساسی و نحوه تطبیق آن نیز بسیار مهم است و هرگاه سازوکارهای به کار رفته در متن قانون اساسی دقیق و محکم نباشد، مجریان به آسانی از تطبیق درست آن شانه خالی میکنند. قانون اساسی جمهوریت در این مواردی که نام بردم و دهها مورد دیگر نقایص جدی داشت و به همین جهت من در آن دوره بارها بر ضرورت تعدیل قانون اساسی تأکید میکردم اما شرایط کشور به گونهای بود که حتی برای تعدیل قانون اساسی هم فرصت و زمینه مناسبی فراهم نبود.
اما در قانون فدرال ما سعی کردهایم که تا حد امکان این کاستیهایی را که در قانون جمهوریت وجود داشت به طور اساسی رفع کنیم. برجستگیهای قانون فدرال فراوان است که بحث و گفتگوی وسیعتری را میطلبد و در بخشهای بعدی به تفصیل به این موضوع خواهیم پرداخت اما فعلا به مناسبت سؤال مطرح شده باید بگویم که این قانون از دو نوع برجستگیها برخوردار است:
الف- برجستگیهای ناشی از تغییر نظام: طبیعی است که نقطه محوری در این قانون تغییر نظام متمرکز ریاستی، به نظام فدرال پارلمانی است و این تغییر، بنیاد تغییرات گسترده دیگر در همه نهادها و عملکرد آنها است. چنان که پیشتر یاد کردم ما بر وجود سه عنصر «فدرال»، «نظام پارلمانی» و «دموکراسی» به معنای حاکمیت مردم، در کنار همدیگر تأکید داریم و در اولین ماده این قانون آمده است که: «افغانستان، کشور اسلامی متحد، مستقل و دارای حاکمیت است و نظام سیاسی آن جمهوری پارلمانی فدرال و مبتنی بر اراده مردم میباشد.» این ماده در حقیقت کلیدواژه تمام مواد دیگر این قانون است و همه مواد دیگر شرح همین ماده است. این سه عنصر باهم شاخصه اصلی نظام سیاسی مورد نظر ما را تشکیل میدهد و نظامی با این خصوصیت در طول تاریخ افغانستان وجود نداشته است. در چنین نظامی اعمال حاکمیت توسط مردم در دو سطح ملی و ایالتی در رأس همه امور قرار دارد که بر مبنای آن حقوق همه اقوام و ایالات و مشارکت فراگیر همه واحدهای تشکیل دهنده فدرال و حقوق اقلیتها باید به صورت عادلانه تأمین گردد.
در قانون اساسی فدرال به منظور تأمین حقوق عادلانه، در مجلس سنا و در هنگام تصویب قوانین و همه برنامههای دولت، هر ایالت از حق وتو برخوردار است بدان معنا که اگر یک ایالت هم نظر مخالف داشته باشد و آن قانون را مخالف منافع خود تشخیص دهد، آن قانون یا برنامه تصویب و نافذ نخواهد شد. این سازوکار به گونهای است که ایالات را در جایگاه فراتر و حتی برتر از حکومت مرکزی قرار میدهد.
ب- برجستگیهای فراوان دیگری نیز در این قانون وجود دارد که ربطی مستقیم به فدرالیسم و فدرالخواهی ندارد ولی در تنظیم امور حکمرانی عادلانه نقشی بسیار برازنده به عهده دارد که در این جا تنها از دو مورد یاد میکنم:
- نظام عادلانه انتخاباتی:
چنان که میدانیم در قانون اساسی جمهوریت، در مور نظام انتخاباتی، به ذکر کلیات اکتفا شده و تعیین نظام انتخاباتی به قانون انتخابات موکول شده است و این باعث شد که بعدها در قانون انتخابات که طرح اولیه آن توسط مشاوران دفتر ملل متحد در کابل تهیه گردید، نظامی به نام «رأی واحد غیرقابل انتقال» انتخاب شد که در افغانستان موجب مشکلات زیادی گردیده و مانع تقویت دموکراسی و مشارکت وسیع مردم و تقویت نقش احزاب گردید.
من به خاطر دارم که در کمیسیون تسوید قانون اساسی، نظام انتخاباتی تلفیقی یا مختلط (مانند نظام انتخاباتی کشور آلمان) را پیشنهاد کرده بودم اما همکاران کمیسیون به توافق نرسیدند و سرانجام فیصله شد که تعیین نظام انتخاباتی به قانون انتخابات موکول گردد. اما اکنون در قانون اساسی فدرال در انتخاب اعضای مجلس نمایندگان، نظام انتخاباتی مختلط یعنی ترکیبی از دو نظام تناسبی و اکثریتی را در نظر گرفتهایم که از مزایای هر دو نظام برخوردار بوده و از معایب جداگانه هر یک از این دو نظام کاسته میشود. نیمی از اعضای مجلس با نظام تناسبی و از طریق فهرست احزاب سیاسی انتخاب میشوند و نیمی دیگر با نظام اکثریتی و با لیست کاندیدان منفرد انتخاب خواهند شد. در سالهای اخیر دوره جمهوریت نیز اکثر احزاب سیاسی و نمایندگان پارلمان و نهادهای مدنی نیز بر نظام انتخاباتی مشابه نظام مختلط تأکید داشتند.
- دادگاه عالی قانون اساسی:
در زمان تسوید قانون اساسی جمهوریت با این که فصلی را به دیوان عالی قانون اساسی اختصاص داده بودیم و وظایف آن را به تفصیل بیان کرده بودیم اما حکومت وقت آن را نپسندید و همه آن فصل از قانون اساسی حذف شد و به جای آن میکانیزمی در نظر گرفته شد که تا آخرین روزهای جمهوریت با چالشهای فراوان مواجه گردید و این حالت باعث شد که حاکمیت قانون و تفکیک قوا نقض شود و بلکه مواد و احکام قانون اساسی بارها توسط قوای سه گانه دولت و مخصوصا حکومت نقض گردد و هیچ مرجع معتبری هم برای تفسیر قانون و حل و فصل اختلافات ناشی از قانون اساسی وجود نداشته باشد. اما در قانون اساسی فدرال ما این خلاء را رفع کردهایم و با استفاده از همان طرح دوره تسوید قانون اساسی جمهوریت، فصل مستقلی را به دادگاه عالی قانون اساسی اختصاص دادهایم.
در نظامهای مبتنی بر قانون اساسی، دادگاه مستقل قانون اساسی، یکی از ضمانت اجراهای مطمئن برای مراقبت و نظارت بر تطبیق درست و کامل قانون اساسی و عاملی مهم برای ثبات و دوام نظام و حاکمیت قانون و تأمین عدالت است. وجود چنین دادگاهی برای نظامهای فدرال اهمیت چندبرابر دارد زیرا در نظام فدرال که نهادهای متعدد و متفاوت دولتی در لایهها و سطوح مختلف وجود دارد، انجام وظایف در مطابقت کامل با صلاحیتهایی که در قانون اساسی بیان شده و جلوگیری از نقض قانون توسط قوای حکومتی و حتی قانونگذار و همچنین حلوفصل اختلافات بین ایالات و مرکز از یکطرف و در میان خود ایالات از طرف دیگر تنها از طریق وجود دادگاه قانون اساسی میسر است.
با توجه به این اهمیت ما در این قانون اساسی یک دادگاه مستقل 9 نفره را پیشبینی کردهایم که وظایف عمده و مهم ذیل را به عهده دارد:
1- مراقبت از اجرای این قانون اساسی؛
2- تفسیر قانون اساسی و قوانین اساسی ایالتها؛
3- بررسی مطابقت قوانین اساسی ایالتها و قوانین فدرال و قوانین ایالتی با قانون اساسی؛
4- رسیدگی به اختلاف نظر بین دولت فدرال و ایالتها و یا بین ایالتها در مورد صلاحیتهای ناشی از قانون اساسی؛
5- رسیدگی نهایی به شکایات انتخاباتی در صورتی که به رسیدگی ابتدایی شکایات در کمیسیون مستقل انتخابات قناعت حاصل نشود. با این صلاحیت دادگاه عالی قانون اساسی در حقیقت بر انتخابات کشور هم باید نظارت کند و قانونی بودن آن را تأیید نماید.
در پایان این قسمت باید گفت برجستگیهای قانون اساسی فدرال، به آنچه گفتیم خلاصه نمیشود و فعلا در پاسخ به سؤال یادشده به همین مختصر اکتفا میکنیم و در مباحث آینده دوباره به این موضوع باز خواهیم گشت.
ادامه دارد
