فدرالیسم یک اصل نظم دهنده است که بر اساس آن یک اجتماع یا ائتلاف سیاسی به دو دسته تقسیم می شود. این واحدهای سیاسی تشکیل دهنده دارای استقلال قابل توجهی هستند و کنش آنها منجر به شکل دادن اراده مقامات عالی می شود. در اکثر نظام های فدرالی، شهرداری ها واحدها یا اعضای یکپارچه دولت های ایالتی هستند. آرژانتین، برزیل، افریقای جنوبی و سویس از جمله کشورهایی هستند که یک ساختار سه لایه ای فدرالی تحت عنوان فدرالیسم سه لایه ای نسبتا غیر معمول را اتخاذ کرده اند که در آن صلاحیت های تقنینی خاص به سطح دولت محلی، پایین تر از دولت ایالتی و حکومت ولایتی اعطا شده است.
مرکزیت زدایی در نظام فدرالیزم سبب می شود تا افراد معمولی به عرضه خدمات دسترسی داشته باشند. این نظام دارای توان بالقوه مشارکت شهروندان در روندهای اولویت بندی و شیوه عرضه خدمات به آنها است. در پرنسیب، این کار دارای توان بالقوه بهبود کلی حسابدهی به مردم است و به مردم، بویژه اقشار فقیر و آسیب پذیر، فرصت می دهد تا نظریات شان در عرضه خدمات بیشتر در نظرگرفته شود. با این حال، داشتن سه سپهر حکومت که با درجاتی از استقلال عمل می کنند روابط این سه سطح را تاحدی پیچیده می سازد و ممکن است تاثیرات منفی بر موثریت و کارایی حکومت داشته باشند. مزید براین، با اینکه مفکوره انتقال قدرت به پایین ترین سطح ممکن در اصل جذاب است، ولی این ایده تنها در صورتی به نتایج بهبود یافته منجر می شود که پایین ترین سطح حکومت ظرفیت و شایستگی لازم را داشته باشد.
این بررسی سریع یافته هایی از ادبیات دانشگاهی، کارشناسی و پالیسی را ارائه می کند. در حالیکه تحلیل های زیادی در مورد جنبه های مختلف فدرالیزم صورت گرفته است، نویسندگان به ندرت بر تجربه های کشورهایی که دارای ساختار فدرالیزم سه لایه ای می باشند تمرکز کرده اند. یافته های آن پژوهش هایی که به بررسی این نوع فدرالیزم پرداخته اند در مجلات علمی معتبر و یا توسط موسسات بزرگ انکشاف بین المللی نشر می گردد. و ادبیات بررسی شده برای این گزارش نگرانی های جنسیتی را در برنمی گیرد.
یافته های کلیدی فدرالیسم سه لایه ای
• دولت مرکزی آرژانتین با مشکلاتی در تطبیق پالیسی رفاه از طریق همکاری پالیسی ملی-محلی به دلیل سطح پایین صلاحیت قانونی و صلاحیت تصمیم گیری شهرداریها رو به رو شده است.
• برعکس، تجربه موفق برنامه تامین اجتماعی در برزیل، نشان می دهد که شهرداری ها می توانند اهداف پالیسی تامین اجتماعی تعیین شده توسط دولت مرکزی را تسهیل کنند، به شرطیکه این پالیسی به طور مستقیم در سطح شهرداری ها و بدون دخالت فرمانداران ایالتی تطبیق شوند.
• در افریقای جنوبی، بسیاری از شهرداریها با وجود نداشتن ظرفیت های تخنیکی و اداری وادار به پذیرش مسئولیت های پیچیده شده اند تا آنها را با موفقیت اجرا کنند. در نتیجه، این تلاش ها شاهد شکست پالیسی و فرساش حکومتداری خوب در سطح دولت محلی بوده است.
• درسویس، پیچیدگی روابط بین سطوح اداره ولایت و شهرداری غیر شفاف و ناکارامد تلقی می شود و برای رفع این چالش ها منجر برنامه های اصلاحی برای تقویت سطح همکاری ها بین این دو بخش اتخاذ شده است.
پروفایل کشوری
آرژانتین
ساختار فدرال
آرزانتین یک کشور فدرال است که به 23 ایالت و یک شهر خود مختار به نام بوینوس آیرس، تقسیم بندی شده است. این ایالت های خودگردان به 2218 شهرداری دارای استقلال عمل، به استثنای بوینوس آیرس، تقسیم بندی شده اند. و بوینوس آیرس به 15 کمیون تقسیم بندی شده است و این کمیون ها به 48 محل تقسیم بندی شده اند (سازمان همکاری و توسعه اقتصادی 2016).
اعضای قوه مقننه و مجریه حکومت های محلی آرژانتین انتخابی هستند. شهردارها و اعضای شورای شهرداری از طریق انتخابات آزاد با رای مستقیم مردم انتخاب می شوند. و این انتخابات یا مستقل برگزار می شود و یاهمزمان با انتخابات شوراهای استانی و شورای ملی دایر می گردد (Asensio 2006).
وضعیت اقتصادی و استقلال عمل شهرداری های آرژانتین توسط قانون اساسی ولایتی مشخص شده است. بنابراین، صلاحیت موثر شهرداری ها بستگی به گستره واگذار شده به آنها توسط ولایت مربوطه دارد. در صورتیکه شهرداری ها وظایف شان را به درستی انجام ندهند حکومت ولایت می تواند در کار آنها دخالت کند. این دخالت شامل عزل مقامات شاروالی از وظیفه و تعیین مقامات دیگر به جای آنها توسط حکومت بالاتر می شود.
منابع مالی شهرداریها از طریق جمع آوری مالیات، پول هایی که توسط دیگر سطوح حکومت به آنها منتقل می شود و نیز منابع اعتباری تامین می شود(همان).
مسئولیت اجرا و تفکیک قوا
ولایات دارای استقلال سیاسی، قضایی، اداری و مالی است. براساس قانون فدرال مصوب سال 1994 آرژانتین، ولایات می توانند قوانین عادی و قانون اساسی خود را وضع نمایند و صلاحیت انتخاب مقامات و تنظیم امور عدلی خود را دارا می باشند. همچنین، ولایات می توانند زون های انکشاف اقتصادی-اجتماعی ایجاد کنند و پیمان های بین المللی را امضا کنند بشرط اینکه این پیمان ها در تضاد با سیاست خارجی ملی این کشور نباشد. ولایات همچنین، می توانند منابعی را که در قلمرو آنها است مدیریت کنند و ممکن است مسئولیت آموزش متوسطه به عهده آنها باشد (Asensio 2006).
شهرداریها در اساس دارای استقلال عمل اند. این اداره خود مختار دارای قوه مقننه، مجریه و قضائیه می باشد که در مورد جنحه ها یا تخلفات جزئی که همزیستی شهری را تحت تأثیر قرار می دهند می توانند حکم صادر نمایند (همان). شهرداریها دارای صلاحیت های انحصاری و مشترک می باشند. صلاحیت های انحصاری آنها شامل مدیریت زباله ها، مارکیت ها، مقبره ها، حمل و نقل عمومی، اعمار جاده ها و تنظیم مقررات جاده ها می شود.
شهرداریها، همچنین، مسئولیت آموزش ابتدایی، مراقبت های صحی اولیه، آب و فاضلاب، ساختن جاده های منطقه ای و مراقبت از آنها را به طور مشترک با ولایات به عهده دارند. برخی از شهرداریهای بزرگ در عمل مسئولیت ارائه خدمات مراقبت های صحی و حفظ و نگهداری ساختمان های مکاتب را به عهده دارند (OECD 201). با این حال، در نهایت صلاحیت تعریف و تعیین قواعد حاکم بر تنظیم شهرداری ها (به شمول میزان استقلال عمل، ظرفیت قرضه، و درصد منابع ولایتی که شهرداری های دریافت می کند) به عهده قانون اساسی هر ولایت است (Fenwick 201).
مشکلات و درس ها
استقلال عمل شهرداری و پالیسی اجتماعی
با اینکه شهرداری ها از صلاحیت های انحاصاری خاصی برخوردارند، ولی آنها از قدرت محدودتری در مقایسه با دیگر کشورهای دارای نظام فدرال سه لایه ای برخودار می باشند. از نظر فنویک (Fenwick 201)، سطح پایین خودمختاری و صلاحیت تصمیم گیری شهرداری ها براساس قانون اساسی عامل مستقیم موفقیت اندک پالیسی اجتماعی از طریق همکاری ملی-محلی نسبت به دیگر کشورها (به طور مشخص برزیل که در ذیل بحث شده است) به شمار می رود.
همان طوریکه در بالا ذکر شد، شهرداری ها برای شناسایی وضعیت رسمی خود به حیث لایه سوم رسمی حکومت، متکی به لایات می باشند. این بدان معنا است که سیاست فدرال در آرژانتین اغلبا در بین حکومت مرکز و حکومت ولایات اتخاذ می شود. این محرک ها به دلیل محرک های نظام انتخاباتی اکثریتی در آرژانتین بسیار سیاست زده شده و به طور سنتی در انحصار دو حزب قرار دارد (همان:167). استاندارها رهبری پالیسی سازی در آرژانتین را به عهده دارند زیرا مسئولیت تامین اکثر کالاهای اجتماعی عمومی به عهده آنها است. استاندار ها می توانند اهداف پالیسی ملی رفاه اجتماعی را مسدود کنند و مانع اعمال اهداف شهردار ها شوند. ولی، نخبگان ملی همیشه مشوق های سیاسی کافی برای تلاش در راستای تطبیق پالیسی در سطح محلی، به ویژه به خاطر الزامات ملی برای دست یابی به اکثریت حزبی در آرژانتین ندارند (همان: 168).
فنویک (2010) استدلال می کند که محرک های سیاسی و نهادی توانایی حکومت ملی برای تطبیق موفقیت آمیز برنامه های مصئونیت اجتماعی را محدود می سازد و شهرداری ها را برای تطبیق طرح رفاه اجتماعی به شکل یکسان در سراسر کشور بی انگیزه می سازد. قراربود برنامه پروگراما فامیلیا (Programa Familias)- برنامه ملی رفاه اجتماعی آرژانتین برای کاهش خطر دستکاری سیاسی مرحله مداخله ولایتی را دور بزند و مستقما توسط شاروالی ها تطبیق شود. در زمان تدوین برنامه ملی رفاه اجتماعی آرژانتین شهرداریها فقط عقب نشستند و نگاه کردند؛ یعنی در روند تدین این برنامه شریک نبودند. درنتیجه، در بسیاری موارد این کار مانع همکاری آنها برای تطبیق برنامه می شود- مشکلی که با این حقیقت که در چارچوب محرک های سیاسی حزب محور، حزب اکثریت معمولا بیشتر مایل به کسب مقام است تا تطبیق پالیس های عامه (همان). سطح پایین صلاحیت شهرداری ها در چارچوب نظام اکثریتی انتخاباتی مشوق کافی برای شهردارها جهت عرضه خدمات به مردم در راستای ارتقای جایگاه شغلی خود نمی دهد- اما برای آنها مشوق خویشاوندی فراهم می کند تا به تحکیم شبکه های خویشانوندی خود بپردازند. در نیتجه، این محرک ها، تطبیق نا همگن- از جمله چالش های اساسی پالیسی برای موفقیت برنامه های کاهش فقر در آرژانتین به شمار می روند (همان).
برزیل
ساختار فدرال
براساس قانون اساسی برزیل حکومت شهرداری به عنوان لایه سوم حکومت در برزیل شناخته شده است. در این قانون اساسی جایگاه شهرداری ها همانند جایگاه اعضای فدراسیون به عنوان حکومت میانجی است، که دارای حقوق و مسئولیت های همسان با آنها است. تمام حکومت های شهرداری برزیل دارای جایگاه حقوقی یکسان اند (Alfonso and Araujo 200). با اینکه شهرداری ها از نظر سیاسی خود مختار هستند، با آنهم آنها به طور وسیع به حکومت فدرال برای حمایت های مالی وابسته اند (Ribeiro and Pinto 2009).
هر حکومت شهری انتخابات خود را برگزار می کند. شهردار و اعضای شورای شهرداری با رای مستقیم مردم برای یک دوره چهارساله انتخاب می شوند. در شهرداری هایی با بیش از 200000 رای دهنده، در صورتی که هیچ نامزدی اکثریت را به دست نیاورد، باید انتخابات دور دوم برگزار شود. براساس احکام قانون ملی و قانون ایالتی، اعضای شورای شهرداری ها از طریق سیستم انتخاباتی تناسبی انتخاب می شوند. و تعداد اعضای شورای شهرداری بستگی به تعداد نفوس شهرداری دارد (Alfonso and Araujo 2006).
ایالت ها به طور کامل به شهرداری ها تقسیم بندی شده اند. تعداد شهرداری های هرایالت متفاوت است. برای مثال ایالت شمالی رورایما 15 شهرداری دارد در حالیکه ایالت جنوبی میناس گرایس 853 شهرداری دارد. تعداد جمعیت شهرداری ها نیز تفاوت دارد، مثلا کوچکترین شهرداری، شهرداری نوا کاستیلو ( تقریبا 1،000 نفر نفوس دارد) و بزگترین شهرداری، شهرداری سائو پاولو 10.9 میلیون نفر نفوس دارد (Ribeiro and Pinto 2009).
مسئولیت اجرا و تفکیک قوا
بعد از اعلان قانون اساسی 1988، هر شهرداری حق دارد قانون اساسی خود را وضع نماید، که از آن به نام قانون ارگانیک یاد می گردد. برای تصویب قانون ارگانیک رای دو سوم اعضای شورای شهرداری لازم است. حق «سازماندهی خود» یکی از مهمترین ویژگی های حقوقی شهرداری ها است. این حق مانع دخالت ایالت ها در سازماندهی مستقیم شهرداری ها می شود. و شهرداری ها واحد هایی به شمار می روند که براساس احکام قانون اساسی ایجاد می شوند (واحد تشکیل دهنده (constituent units، صلاحیت های حقوقی و اجرایی آنها مستقیما از قانون فدرال گرفته می شود. بنابراین، استقلال سیاسی شهرداری ها، توسط قانون اساسای فدرال به آنها اعطا شده است. و ایالت ها نمی توانند آنها را وادار به یک کار در حوزه خود کنند یا مانع کار آنها در حوزه خود شوند (Alfonso and Araujo 2006).
در بین سایر اصول، قانون اساسی حق انتخاب مقامات شهرداری محلی- شهردار، معاون شهردار و اعضای شورای شهرداری- را بدون حق دخالت از طرف دولت فدرال یا دولت های ایالتی را به مردم داده است. استقلال داخلی /اختیار عمل شهرداری شامل وضع قوانین مربوط به منافع محلی (به طور مثال، استفاده از زمین) و تصمیم گیری در مورد نحوه عرضه خدمات عمومی، سازماندهی قلمرو و استفاده از منابع مالی شهرداری می شود. صلاحیت های انحصاری شهرداری شامل جمع آوری مالیات محلی، عرضه مستقیم خدمات یا باجازه شهرداری به شمول حمل و نقل داخل شهری و تنظیم دستورالعمل های لازم برای استفاده از زمین و تفتیش آن می شود (Ribeiro and Pinto 2009).
امور دفاعی، خارجه، مدیریت محیط زیست و کار از جمله صلحیت های خاص دولت فدرال به شمار می روند. همچنین، مسئولیت بیمه اجتماعی و انرژی به عهده دولت فدرال است. امنیت عمومی به عهده حکومت های ایالتی است، در حالیکه مسئولیت مسکن و شهر نشینی به عهده شهرداری است. سه لایه حکومت مسئولیت های آموزش، صحت و سلامت یا بهداشت و سلامت را به طور مشترک انجام می دهند (Alfonso and Araujo 2006).
شهرداری ها از صلاحیت های بسیاری در زمینه وضع و جمع آوری مالیات و دیگر اشکال عواید، مصارف و استخدام کارمندان عمومی، تنظیم معاشات و قرارداد بدهی برخوردار می باشند. تنظیم بودجه و ارائه حساب های مربوطه از صلاحیت های قانونی حکومت های محلی به شمار می رود و نیاز به تصویب یا ارزیابی دولت فدرال ندارد. حکومت های محلی از مقدار معقولی آزادی عمل برای انتقال وجوه کلان تر از دولت مرکزی و حکومت های ایالتی در ارتباط به برنامه های آموزشی و صحت عامه / بهداشت عمومی برخورداند که به عنوان کمک های مالی همه منظوره عمل می کنند (Alfonso and Araujo 2006).
مشکلات و درس ها
استقلال عمل یکنواخت و قوی شهرداری
برخی از این رویکرد ها که تمام شهرداری ها در برزیل جایگاه یکسانی به عنوان واحدهای سیاسی و اداری دارند و در نتیجه با آنها در زمینه حقوق و وظایف شان، بدون در نظرداشت نابرابری در توانایی اقتصادی و فنی آنها، برخورد یکسانی صورت می گیرد انتقاد می کنند (Ribeiro and Pinto 2009).
انتقاد دیگر از مدل نظام فدرال برزیل مربوط به استقلال عمل شهرداری ها در زمینه کاهش هماهنگی با مقامات ایالتی می شود. آنها استدلال می کنند که اگر ایالت ها فاقد ابزارهای هماهنگی فعالیت ها در قلمرو خود باشند این کار ممکن است منجر به نتایج غیر مطلوب شود، بخصوص در مناطق بزرگ شهری، در جاهایی که تاثیرات تصامیم یک شهرداری همیشه محدود به قلمرو جغرافیایی آنها نمی شود. بدون برخورداری از ابزراهای موثر برای ایجاد هماهنگی، دولت یک ایالت نمی تواند مانع تضاد و همپوشانی پالیسی های شهرداری ها و نیز تضاد پالیسی های شهرداری ها و ایالت شوند (همان).
استقلال عمل شهرداری و پالیسی اجتماعی
شیوه حکومتداری غیرمرکزی سازی در برزیل فرصت های لازم را در اختیار حکومت های محلی قرارداده است تا پالیسی های اجتماعی مختلف را بیازمایند (Sugiyama 2011: 25). از سال 1995، برنامه های مبارزه با فقر، خدمات صحی اساسی و آموزش پایه در سطح ملی تدوین شده ولی برای تطبیق متکی بر شهرداری ها بوده اند. رویکرد برنامه ریزی رفاه اجتماعی در برزیل با رویکرد برنامه ریزی در آرژانتن کاملا متفاوت است (دربالا روی آن بحث شد)، به باور فنویک (2010)، همکاری ملی-محلی نقش کلیدی در توانمند سازی دولت فدرال برای دست یابی به اهداف انتقال پول نقد به بیشتر از 11 میلیون خانواده آسیب پذیر در سطح برزیل، طی کمتر از سه سال (2003-2006) داشته است.
به باور فنویک (2010) همکاری مستقیم ملی-محلی به دولت فدرال کمک نموده است تا بتواند والی ها را دور بزند و کالاهای رفاهی غیر مشارکتی را به طور برابر در سراسر کشور توزیع کند. برزیل دارای سیستم حزبی پراکنده و ضعیف است. در چنین شرایطی، نخبگان سیاسی محلی دارای مشوق انتخاباتی برای پیگیری اهداف پالیسی رفاه اجتماعی، فراهم ساختن شریط سیاسی همکاری پالیسی در سطح ملی-محلی به عنوان بخشی از تلاش ها برای رسیدن به رده های بالاتر قدرت هستند. نتیجه گیری وسیع تر فنویک این است که شهرداری ها می توانند توانایی دولت مرکزی برای دست یابی به اهداف پالیسی، به ویژه های پالیسی های اجتماعی، را تسهیل کنند. ولی برای تحقق این امر، پالیسی های ملی باید به طور مستقیم در سطح شهرداری ها، بدون اینکه در سطح میانه توسط استاندر های قدرتمند ایالتی گرفتار شوند، تطبیق شود.
فنویک (2010) بر سه عامل نهادی تاکید می کند که مشوق های لازم را برای همکاری موفقیت آمیز در سطح ملی-محلی در زمینه پالیسی اجتماعی در برزیل فراهم می سازد: استقلال شهرداری ها بر اساس قانون اساسی، یک
نظام انتخاباتی غیر اکثریتی و سخت‌تر شدن تدریجی محدودیت‌های بودجه ملی.
استقلال شهرداری ها بر اساس قانون اساسی
ارائه خدمات صحی اساسی و آموزش دوره ابتدایی در برزیل عمدتا در حوزه صلاحیت شهرداری ها است. در برنامه ملی (Bolsa Familia، همچنین، شهرداری ها مسئولیت ارائه و همکاری در ارائه خدمات موردنیاز عامه را داند. آنها باید خانواده های با درامد پایین در قلمرو خود را ثبت نام کنند، تفاهم نامه های لازم بین سازمان های غیر دولتی و ادارت محلی مختلف را برای کنترول اجتماعی این برنامه تنظیم نمایند. در ساختار بسیار غیر مرکزی حکومت فدرال، ایالت ها از حق وتو برخوردارند و شهرداری ها صلاحیت انصراف از پالیسی ها را دارند. شهرداری ها از طریق مشارکت و حمایت از برنامه ملی رفاه اجتماعی (Bolsa Familia) چیز زیادی از دست نمی دادند زیرا وظیفه عمده آنها ارائه خدمات اجتماعی به نیابت از دولت فدرال بود که پس از سال 2000 این مسئولیت از طریق قانونی از مجرای تنفیذ مقررات مالی توسط دولت فدرال قابل اجرا بود.
یک نظام انتخاباتی غیر اکثریتی
در چارچوب نهادی سیاسی برزیل، شهردارها انگیزه لازم برای حمایت از برنامه رفاه اجتماعی ملی مانند برنامه بوسلا فامیلیا را (Bolsa Familia) دارند. زیرا آنها در تطبیق این برنامه بدون در نظرداشت وابستگی حزبی شان به دولت فدرال می توانستند اعتبار سیاسی برای خود کسب کنند، درحالیکه اقتصاد محلی خود هم را با جریان های نقدی کوچک می توانستند بهبود ببخشند. برنامه های بزرگ فقرزدایی مانند بولسا فامیلیا (Bolsa Familia) شرایط برد-برد را برای هردو مرکز و محل به شمار می رود. توانایی حاکمیت دولت فدرال در برزیل بستگی دارد به توانایی آن برای ایجاد ائتلاف های وسیع در سطح قوه مقننه فدرال و در سطوح اجرایی دولت. منطق حکومتداری ائتلافی به معنای این است که مالکیت ایدئولوژیکی یا مبتنی بر حزب ایده های پالیسی کارای چندانی ندارد. این امر انگیزه کنشگران محلی برای اجتناب از همکاری یا تخریب روند تطبیق برنامه های ملی را به خاطر ترس از مجازات حزبی توسط سطوح بالاتر حزبی کاهش می دهد (Fenwick 2009: 119).
مزید براین، قدرتمندان ایالتی کار را برای رئیس جمهور برای کسب اعتبار از طریق مصارف مورد نظر که باید توسط ایالت ها … و مشوق های حزبی اندکی برای تسهیل عرضه کالاهایی دارند که در سراسر فدراسیون به نام منافع عمومی عرضه شوند Rodden and Arretche 2004). بنابراین، برای دولت مرکزی مشوق سیاسی وجود دارد تا دولت های ایالتی را برای عرضه خدمات کلان ملی مانند برنامه بولسا فامیلیا (Bolsa Familia) دور بزند و اعتبار کسب کند. این به طور خاص در برزیل اهمیت دارد، جاییکه سیستم حزبی غیر اکثریت اطمینان حاصل می کند تمام رای دهندگان در تمام آرا در همه مناطق برای موفقیت رئیس جمهور مهم هستند (Ibid: 11). در نظام های فدرال همچون مکزیکو و ارژانتین، جاییکه احزاب سیاسی اکثریت قصد انحصار امور محلی را دارد، به نفع حکومت مرکزی نیست که ادارات مجری بروکراسی در سطح ایالت را دور بزنند (Fenwick 2009: 120).
قوانین نظام انتخاباتی تناسبی برزیل مشوق های بیشتری به سیاست مداران محلی و مطالبات منطقه ای در پالیسی اجتماعی داده است. در این سیستم، بقای سیاسی معاونین فدرال مستقر در ایالت و والی ها بستگی به توانایی آنها در کسب اعتبار سیاسی از طریق نتایج تطبیق موفقیت آمیز پالیسی های اجتماعی دارد. ایالت ها یی که در تطبیق پالیسی های فقرزدایی دولت فدرال دخیل نمی باشند فرصت کسب چنین اعتبار سیاسی را برای دولت فدرال از دست می هند. این یک هزینه هنگفت در چارچوب سیاسی است که در آن فردگرایی و شخصیت گرایی جنبه های مهم کمپاین های انتخابات محلی به شمار می روند (Ibid: 117).
محدودیت های سخت بودجه ای
محدودیت های سخت بودجه زمانی وجود دارد که سطوح محلی از حمایت خارجی برخوردار نباشند تا مخارج بیش از حد را پوشش دهند و در صورت تداوم کسری، باید به فعالیت های هزینه بر خاتمه داده شود. از نظر فنویک (2010:16)، این رویکرد روابط متقابل بین سطوح ولایتی و محلی دولت را تضعیف می کند و مشوق های مالی را در اختیار حکومت محلی برای تطبیق پالیسی عامه با تامین مالی ملی فراهم می سازد. در برزیل، سخت‌تر شدن محدودیت‌های بودجه تحت اداره مرکز برای تثبیت عملکرد کلان اقتصادی وضع شده است تا به شهرداری ها انگیزه جدیدی برای همکاری با دولت به منظور افزایش سهم خود از کمک های مالی اختصاصی دولت مرکزی بدهد(Fenwik 2009:117). همچنین، همکاری شهرداری ها با دولت مرکزی آنها را قادرساخته است تا بتوانند معیار مصرف یک فیصد بودجه که براساس قانون ملزم اند تا روی کمک هزینه اجتماعی مصرف کنند را برآورده بسازند. یکی از مشاوران فنی در یکی از شهر ها به ما گفت، «برنامه ملی بولسا فامیلیا به ما اجازه می دهد تا حساب های مالی خود را کار کنیم-با اینکه پول از طریق آنهامنتقل نمی شود، ولی کل مبلغ انتقال یافته به قلمرو ما در ترازنامه ما لحاظ می شود.» گزاره وسیع تر این است که همکاری پالیسی ملی-محلی از طریق تنظیم مقررات مالی تنظیم می شود که مسئولیت مصارف پالیسی عامه و تعیین اهداف بودجه را به عهده دارد (Fenwick 2010: 157).
افریقای جنوبی
ساختار فدرال
حکومت شهرداری در قانون اساسی افریقای جنوبی در کنار دولت مرکزی و ولایتی به رسمیت شناخته شده است و از استقلال عمل خوب، ولی هرچند محدود، برخوردار است. دولت محلی افریقای جنوبی نقش بسیار مهمی در بازسازی اجتماعات محلی و محیط های محلی به عنوان مبنای یک جامعه دموکراتیک، مدغم شده، مرفه و غیر نژادی دارد.
نهاد دولت محلی را 231 شهرداری تشکیل می دهند. و از نظر اندازه و اهمیت بسیار تفاوت دارند. به گونه مثال، کم جمعیت ترین شهرداری افریقای جنوبی 6،844 نفر جمعیت دارد و بخش عمده ای از یک صحرا را احتوا نموده است، در حالیکه وسیع ترین شهرداری ها- شهر بوفالو (لندن شرقی)،مسوندوزی (پیترماریتزبرگ) و منگواگ (بلومفونتین)- مراکز استان ها به شمار می روند و خود را به عنوان شهرهای بزرگ مشتاق اعلان کرده اند (Steytler 2005).
مسئولیت اجرا و تفکیک قوا
منظور از حکومت محلی در قانون اساسی افریفای جنوبی یکی از سه گستره حکومت است که هر سطح متمایز، مستقل و وابسته به هم است و دارای حق حاکمیت بر امور محلی اجتماع مربوطه خود است. به این منظور، این نهاد در قانون اساسی در به رسمیت شناخته شده و قدرت آن محافظت گردیده است، و حکومت های ملی و ولایتی از دخالت بیجا در امور آن منع شده است.
در قانون اساسی یک اصل فرعی را برای حکومت محلی در نظرگرفته شده است که مطابق آن، آن وظایف حکومت ملی و ولایتی که توسط شهرداری ها به شکل موثرتری می توانند انجام شوند را می توان به حکومت محلی تفویض کرد. وظایف حکومت ملی یا ولایتی را می توان به طور کلی به شهرداری ها تفویض کرد و یا به طور موردی به یک شهرداری تفویض کرد که برمبنای آن احتمال انکشاف نا متقارن شهرداری ها وجود داشته باشد. براساس قانون اساسی این کشور، شهرداری ها حق وضع مالیات و نیز سهم برابر در عواید ملی دارند (de Visser, 2009).
مشکلات و درس ها
صلاحیت و استقلال عمل شهرداری ها
برخی از پژوهشگران استدلال می کنند وظایفی که به دوش شهرداری ها گذاشته شده است، به ویژه، با درنظرداشت عدم برخورداری کلی از مهارت های تکنوکراتیکی در سطح کشور، بیش از حد برای آنها سنگین است (de Visser . (2009; Steytler 2005; Siddle and Koelble 2016) . به رسمیت شناختن حقوقی و مبتنی بر قانون اساسی حکومت محلی در افریقای جنوبی گاهی جایگاه آن را تا سطح حکومت ولایت یا حتی بالاتر از آن ارتقا می دهد. با این حال، در واقعیت امر، بسیاری از شهرداری ها قادر به اعمال استقلال عمل مالی و سیاسی خود نمی باشند (de Visser, 2009). دلیل آن، این است که اندازه و شکل شهرداری ها بسیار تفاوت دارد، از شهرداری های کلان شهرها که بودجه آنها گاهی از ولایات هم بیشتر است گرفته تا شهر داری های کوچک، روستایی و فقیر در این کشور وجود دارد. با این حال، یک رژیم حقوقی متعارف شامل حال همه آنها می شود. این کار مانع تطابق شهرداری های با منابع و مهارت های ضعیف با احکام آن رژیم قضایی سخت گیر و نیز استفاده از صلاحیت های حقوقی شهرداری ها می شود. در نیتجه چنین رویکردی افریقای جنوبی شاهد شکست پالیسی و تضعیف حکومتداری خوب در سطح حکومت محلی بود (Steytler 2005; Siddle and Koelble 2016).
موضوع دیگری که مطرح گردیده است نگرانی از تاثیر تصامیم پالیسی در سطح ملی بر استقلال عمل شهرداری ها است. از دید استیتلر (Steytler 2005)، شهرداری ها به طور فزاینده ای ملزم به تطبیق پالیسی های ملی به طریقی اند که به طور مستقیم بر وضعیت مالی آنها تاثیر می گذارد. برای مثال، پس از انتخابات سال 2000 براساس پالیسی دولت مرکزی شهرداری ها باید یک سطح اساسی از قیمت آب و برق را برای خانوارهای فقیر سبساید کنند. با اینکه براساس هدایت پالیسی مقدار منابع مالی بیشتری باید از خزانه ملی به شهرداری ها منتقل شود، با اینهم، شهرداری ها باید بخشی از هزینه ها را از منابع خود سبساید کنند. این کار می تواند پیامدهای عمده ای بر پایداری مالی شهرداری ها، بویژه شهرداری های روستایی داشته باشد (Steytler 2005).
وظیفه انکشافی حکومت محلی
از دید دی ویسر ( de Visser 2009)، حکومت محلی تمام منابع مورد نیاز برای اجرای وظایف توسعه ای خود مطابق احکام قانون اساسی را ندارد. برای مثال، ساخت مسکن یکی از وظایف مشترک حکومت مرکزی و ولایتی است، برخلاف این حقیقت که ساخت مسکن یکی از جنبه های کلیدی انکشافی به شمار می رود. دی ویسر (2009) بر این باور است که، در عمل، شهرداری ها عاملین کلیدی تطبیق طرح های انکشافی استند، ولی آنها این کار را براساس هدایت ولایات انجام می دهند، بدون اینکه خود برای ایجاد مسکن پالیسی یا صلاحیت مالی داشته باشند تا در سطح محلی تصمیم گیری کنند. این امر منجر به سناریوهایی می شود که می تواند به تنش های سیاسی دامن بزند، بوِیژه در جاییکه شهرداری و ولایت مربوطه تحت کنترل احزاب سیاسی متفاوت باشند.
ظرفیت پایین
شیوه های نامناسب استخدام، مداخله سیاسی و حمایت ناکافی توسط لایه های بالاتر حکومتی از شهرداری ها منجر به ظرفیت پایین شهرداری ها در افریقای جنوبی شده است. این ظرفیت پایین (از ظرفیت پایین تخنیکی، اداری گرفته تا مهارت های مالی) به طور خاص با درنظرداشت وظایف پیچیده ای که به شهرداری ها سپرده شده اند برای این سازمان ها مشکل افرین شده است (Siddle and Koelble 2016).
عدم حسابدهی
واگذاری قدرت به حکومت محلی باید همراه با میکانیزم های موثر حسابدهی، مبارزه با فساد و شفافیت باشد تا بتواند حکومتداری را رهبری کند. با این حال، از دید سیدل و کویلبل (Siddle and Koelble 2016) تصمیم گیری شفاف، حسابدهی مالی و اداری، رهبری محلی و مشارکت اجتماعات در بسیاری از شهرداری های افریقای جنوبی وجود ندارد. مکانیزم های مشارکت مردم در شهرداری ها چندان تطبیق نمی شود و بسیاری از مقامات انتخابی و انتصابی خود را در برابر مردم و حوزه انتخابی شان حسابده نمی دانند.
سویس
ساختار فدرال
سویس به 26 کانتون و 2،815 شهرداری تقسیم بندی شده است. اندازه کانتون ها و تعداد شهرداری ها در یک کانتون، همچنان، اندازه شهرداری ها در کانتون ها و در بین کانتون ها بسیار متفاوت است. شهرداری ها تحت نظارت کانتون ها ایفای وظیفه می کنند، با اینکه کانتون ها و شهرداری ها دارای نهادهای مخصوص به خود می باشند. هر کانتون و شهرداری یک قوه اجرایی دارد که به طور مستقیم توسط مردم انتخاب می شوند. مانند قوه اجراییه دولت فدرال، تقریبا در تمام قوای اجرایی اعضای احزاب مختلف حضور دارند. کانتون ها و شهرداری های بزرگ یک قوه مقننه منتخب دارند و اشکال مختلف دموکراسی مستقیم در این نهاد ها به کار برده می شود. در دو کانتون شهر (باسل و ژنوا) تقریبا هیچ شهرداری مستقلی وجود ندارد و شهرداری های کانتون های کوهستانی مانند گراوبوندن (Graubünden) از استقلال عمل بسیار برخوردارند (Ladner 2009).
تطبیق پالیسی های دولت فدرال به عهده کانتون ها و شهرداری ها است، که کانتون ها در این زمینه نقش میانجی بین فدراسیون و شهرداری ها را بازی می کند (همان).
در سطح شهرداری، قوه مجریه شورای شهرداری وجود دارد که در اغلب موارد نهاد حقوقی منتخب توسط شهروندان به شمار می رود. این شوراها قاعدتا پنج تا ده عضو دارند. و عالی ترین ارگان شهرداری در سویس یا مجمع تمام شهروندان یا یک پارلمان اشتراکی است (Bulliard 2005).
مسئولیت اجرا و تفکیک قوا
سیستم فدرال سویس تحت اصل تابعیت عمل می کند که برمبنای آن تمام فعالیت هایی که به طور کامل به عهده ادارات سطوح بالاتر سیاسی واگذار نشده اند در حیطه اختیارات ادارات سطح پایین تر قرار می گیرند. بنابراین، ادارات بالاتر فقط در صورتی صلاحیت ادارات پایین تر را می گیرند که نهادهای سطح پایین تر قادر به اجرای مسئولیت های مورد نظر نباشند.
در چارچوب محدودیت های تعیین شده توسط قانون فدرال، هر کانتون صلاحیت دارد در مورد سازمان و ساختار سیاسی قلمرو خود تصمیم گیری کند. کانتون ها می توانند قدرت کنترول خود را محدود تر بسازند یا می توانند برخی از صلاحیت های خود را به شهرداری ها تفویض نمایند. وظایفی که شهرداری ها در آنها مختار یا غیر مختارند توسط ایالت ها مشخص می گردد و برهمین منبا، این وظایف از یک ایالت به ایالت دیگر تفاوت دارد. این وظایف معمولا شامل آموزش (پیش ازمکتب، دوره ابتدایی و ثانوی)، صحت و رفاه اجتماعی، آب، برق و ترافیک، جاده های محلی، برنامه ریزی استفاده از زمین، مدیریت منابع طبیعی، تفریح و فرهنگ، پولیس شهری و غیره می شود (OECD 201). با درنظرداشت تفاوت های موجود تمام شهرداری ها به طور طبیعی دارای وظایف یکسان نمی باشند (Ladner 2009).
حکومت محلی تحت نظر کانتون ها فعالیت می کند. میزان نظارت کانتون ها بر شهرداری ها بستگی به چارچوب حقوقی دارد که به آنها داده شده است؛ اندازه شهرداری و توانایی کانتون. درعرصه های مربوط به فعالیت شهرداری ها که شامل صلاحیت های شهرداری ها می شود، نظارت محدود می‌شود به قانونی بودن فعالیت شهرداری ها؛ درعرصه های مربوط به فعالیت شهرداری ها که شامل صلاحیت های شهرداری ها نمی می شود، نظارت مربوط به مناسب بودن فعالیت شهرداری هاهم می شود. هیچ راهی برای لغو یک شورای منتخب (باستثنای مسایل تنبیهی) یا نادیده گرفتن قوانین محلی و تصمیم مبتنی بر زمینه های سیاسی بدون حمایت قانونی یا قانون اساسی وجود ندارد. اما مقامات کانتونی در صورتیکه یک شهرداری اختلاس شود یا دیگر قادر به انتخاب مقامات شهردرای نباشد باید پای پیش بگذارند (همان).
شهرداری های سویس از صلاحیت های مالی، تمویل فعالیت های خود از طریق مالیات، فیس و عوارض برخوردارند. این شهرداری ها صلاحیت تعیین نرخ مالیات محلی در زمینه عواید و دارایی را دارا می باشند. آنها اجازه دارند مازاد و بدهی را جمع آوری کنند و می توانند بودجه خود را تهیه و به پارلمان محلی، مجلس تقدیم کنند و یا مستقیما برای رفراندوم در اختیار شهروندان قرار بدهند. کنترول مالی در ابتدا توسط کمیته شهرداری انجام می شود و در مرحله بعد توسط کانتون صورت می گیرد که مسئولیت نظارت بر امور مالی شهرداری را به عهده دارد (همان).
مشکلات و درس ها
حفظ استقلال عمل شهرداری: از نظر لندر (Ladner 2009)، مطالعات مقایسه ای نشان می دهد که شهروندان سویس نه تنها از نظام فدرال، خدمات و تسهیلاتی که توسط حکومت محلی ارائه می شود بسیار راضی هستند بلکه از امکان تاثیر گذاری بر سیاست محلی نیز راضی اند. با این حال، در سال های اخیر، تعداد زیادی از فعالیت های حکومت به شهرداری ها واگذار شده است، درحالیکه محدودیت های حقوقی ناشی از دولت فدرال و دولت های کانتونی بر شهرداری ها هم تشدید گردیده و پیچیده تر شده اند. نتیجه این کار، از دست دادن استقلال عمل روز افزون شهرداری بوده است (Ladner 2009).
از سال 1990 برخی تلاش ها در راستای انجام اصلاحات در حکومت محلی در سویس روی دست گرفته شده است. در هم تنیدگی وظایف و جریان منابع مالی بین شهرداری ها و کانتون ها غیر شفاف، غیر موثر و ناکارامد به نظر می رسد. بنابراین، تقریبا در تمام کانتون ها، تلاش هایی در راستای اصلاح روش تخصیص منابع و سپردن وظایف بین کانتون ها و شهرداری ها صورت گرفته است (Ladner 2009).
تسهیل فدرالیزم اشتراکی
بر اساس سه حکم دولت در سال 2001 کفرانس سه جانبه تراکم سویس برای تشویق هماهنگ سازی پالیسی ها بین سطوح دولت فدرال، کانتون ها و شهرداری ها ایجاد گردید. با درنظرداشت بسیاری از وظایف مشترک بین این سه سطح- مانند ترانسپورت، پلانگذاری فضایی، محیط زیست، رفاه اجتماعی، و مراقبت های صحی و پیامدهای قوی که پالیسی های دولت فدرال بر مناطق شهری دارند، این مجمع دایمی از نظر ادبیات به مثابه یک راه معقول برای تسهیل فدرالیزم اشتراکی بشمار می رود (Ladner 2009).
سیاست مداران نقش مهمی در ایجاد پیوند بین سطوح مختلف حکومت در سویس ایفا می کنند. یکی از فعالیت های عمده سیاست مداران سویسی بالارفتن از نردبان قدرت از سطح شاروالی به سطح دولت فدرال است و تعداد زیادی از سیاست مداران این کشور نه تنها از حزب سیاسی خود بلکه همچنان از شهرداری یا کانتون خود نیز نمایندگی می کنند. داشتن یک عضو قوه مجریه شهرداری که همزمان عضو یک پارلمان کانتون است و همزمان عضو پارلمان فدرال است، یکی از راه های حصول اطمینان از نفوذ کانتون یا شهرداری در سطوح مختلف حکومت بشمار می رود (Ibid).
با این حال، طی سال های اخیر شهرداری ها و احزاب سیاسی محلی با مشکل جذب افراد واجد شرایط روبرو بوده اند. از یکسو، این حقیقت وجود دارد که شهرداری دارای یک پارلمان است و می تواند جذب کاندیداهای جدید از طریق اعضای شهرداری در احزاب سیاسی جهت کاندید شدن برای انتخابات قوه مجریه محلی آسان تر بسازد. از سوی دیگر، احزاب باید در وهله اول کاندیداهای کافی برای کرسی های خود در پارلمان بیابند. مطابق با نتایج این تحقیق، یافتن کاندیداهای کافی برای شهرداری های متوسط بسیار دشوار است. در مقایسه با این، در شهرهای بزرگ کار در اداره دولتی به اندازه کافی با پرستیژ و دارای معاش کافی است، در حالیکه کار در شهرداری های بسیار کوچک وقت کمتری می برد و ممکن است رد کردن دعوت به کار در این شهرداری ها در صورتیکه روشن باشد فرد دیگری برای انجام این وظیفه وجود ندارد، توسط این افراد سخت تر باشد (Ibid).
____________________________
References
• de Visser, J. (2009) ‘The Republic of South Africa’, in Steytler, N. and Kincaid, J. (eds) Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems. McGill-Queen’s University Press.
• Fenwick, T. B. (2009). ‘Avoiding governors: the success of Bolsa Família’. Latin American Research Review, 44 (1), 102-131.
• Fenwick, T. B. (2010). ‘The institutional feasibility of national-local policy collaboration: Insights from Brazil and Argentina’. Journal of Politics in Latin America, 2 (2), 155-183.
• Ladner, A. (2009) ‘Swiss Confederation’, in Steytler, N. and Kincaid, J. (eds) Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems. McGill-Queen’s University Press.
• OECD (2016) Subnational Governments Around the World: Structure and Finance. Paris: OECD.
• Ribeiro, L. and Pinto, S. (2009) ‘Brazil’ in Steytler, N. and Kincaid, J. (eds) Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems. McGill-Queen’s University Press.
• Rodden, J. and Arretche, M. (2004). ‘Legislative Bargaining and Distributive Politics in Brazil: An Empirical Approach.’ Working paper, Yale University.
• Sugiyama, N. B. (2011). Bottom-up policy diffusion: National emulation of a conditional cash transferprogram in Brazil. Publius: The Journal of Federalism, 42 (1), 25-51.
