فدرالیسم قومی در آفریقا: به سوی یک رویکرد متوازن برای اسکان قومی

بنا به دلایل مختلف، مهم‌ترین گزینه برای اکثر کشورهای ساحل افریقا ندادن مجال برای “بیان واضح اسکان قومی در ساختار نهادی جامعه است.” [1] بر اساس این دیدگاه، دید دولت به قومیت مانند مذهب یک دید غیرجانبدارانه ملایم است.[2]

با این حال چنین دیدگاهی، نمی‌تواند بیانگر این حقیقت باشد که در بسیاری از کشورهای ساحل افریقا، یک گروه مشخص قومی بر دولت مسلط است، یا به نظر می‌رسد که مسلط باشد و عدم جانب‌داری مطلوب نهادهای عامه توسط استیلای واقعی قومی و یا ظاهرا استیلای قومی بر این نهادها را اغلب نقض می‌کند. ادعای بی‌طرفی ملایم مخصوصا در آن کشورهایی که یک زبان یا مذهب خاص به عنوان جریان رسمی شناخته شده است، بیشتر غیرمتقاعد کننده به نظر می‌رسد.[3] در نتیجه، خلاء بین بی‌طرفی ملایم و استیلای گروه‌های خاص قومی بر ساختارهای دولتی هم‌چنان منبع رقابت‌ها و کشمکش‌های قومی در راستای برابری قومی و خودارادیت قومی به شمار می‌رود. از این رو، در کشورهایی که این وضعیت حاکم است، مخالفت با راه حل‌های فدرالیستی ممکن است به عنوان طرحی برای حذف تنوع قومی یا تداوم تسلط یک قوم خاص برداشت شود.[4]

راه حل مشکلات ناشی از مطالبه به رسمیت شناختن هویت قومی در قانون اساسی در این قرار ندارد که از به رسمیت شناختن قومیت در ساختار نهادی جامعه انکار شود. این راه حل، که در یک فرمول خطرناک قانون اساسی از طریق ازدواج دادن قومیت با فدرالیسم، که دیوارهای دائمی جدایی قومیتی را ایجاد کند و فرصت‌های بین قومی، همکاری، توسعه شهروندی مشترک، وحدت و امنیت دولت را مختل کند نیز وجود ندارد. در عوض، راه حل این مشکلات در پیش گرفتن یک رویکرد میانه بین رد کرن کامل تعیین جایگاه قومیت در قانون اساسی و تعهد کامل به آن مانند آنچه در اتیوپی در نظرگرفته شده است، می‌باشد.

این رویکرد متوازن بهای لازم به قومیت در مقام یکی از چندین فاکتور کشمکش در کشورهای چند قومیتی در قانون اساسی می دهد. در این مقاله به این فاکتورها و عوامل پرداخته شده است.

الف. امنیت ملی

اولین و مهمترین عاملی که در طرح یک میکانیزم جوابگوی نیازهای کشورهای ساحل افریقا باید در نظرگرفته شود تقویت اتحاد و حفظ یک پارچگی کشور است. پیگیری این اهداف “بدون تردید، نگرانی مشروع هر حکومت است”[5] و هیچ عذری در این زمینه پذیرفتنی نیست. هر اقدام دولت که مستعد ایجاد تنش‌های قومی باشد، یا تنش‌های قومی را تشدید نماید و منجر به  ناسازگاری بین اقوام شود، امنیت ملی و تمامیت ارضی کشور را در معرض خطر قرار می‌دهد و در فرجام بر رفاه تمام شهروندان تاثیر می‌گذارد.

دانشجویان تاریخ افریقا به خوبی آگاهی دارند که قدرت‌های استعماری با هدف ایجاد تفرقه و تامین منافع خود در افریقا، تعدادی از اقوام را در یک کشور قراردادند.[6] خاستگاه تصنعی شکل‌گیری یک کشور در ساحل افریقا و شکنندگی مداوم آن، برخی را بر آن داشته است که خودمختاری اقوام یا تغییر مرزهای این کشورها را مطرح بسازند.[7]  در تلاش مشابه، برخی از منتقدان، پیگیری ملت سازی در چارچوب کشورهای موجود را زیر پرسش برده اند.

مشکل چنان نظریاتی این است که توجه کافی به هزینه‌های انسانی و مادی عظیم ناشی از تجزیه این کشورها نمی‌کنند. به عنوان مثال، پیامدهای جدایی اریتریا از اتیوپیا در سال 1991 و تجزیه یوگسلاویا و شوروی سابق، نشان می‌دهند که تجزیه یک کشور منجر به اختلالات گسترده، درگیری‌های قومی بیشتر، نقض گسترده حقوق بشر، نابسامانی اقتصادی و دور جدید جنگ‌ها در راستای تعیین مرزهای کشورهای جدید می‌گردد.[8] کوتاه آنکه، تغییر نقشه کل قاره آفریقا و بازسازی آن به نام خودمختاری قومی با خطرات بسیار زیادی همراه است و تصور نمی‌شود که چنین رویکردی ارزشمند چنین مخاطراتی را داشته و یا قابل اجرا باشد.

افزون بر آن، باید به خاطرداشت که تجزیه کشورها زیر نام خود مختاری لزوما منجر به ایجاد کشورهای جدید، با ثبات و دموکراتیک نمی‌شود[9]. راه حل منطقی و پایدار تایید اعتبار کشورهای موجود در ساحل افریقا و همزمان با آن ایجاد تعدیلات ساختاری مناسب است که پاسخگوی مطالبات قومی در این کشور ها باشد، پیش از این‌که طرفداران خودمختاری توپ سیاست را در میدان آن‌ها بیندازند.[10] برمبنای آن، پرسش این است که این تفاوت‌ها چگونه تسهیل شوند تا گروه‌های قومی بتوانند هویت‌های خود را در چارچوب کشورهای موجود به گونه‌ای بیان کنند که در بنیاد اتحاد ملی و تمامیت ارضی اخلال ایجاد ننمایند.

به قدر کافی روشن است که این دو هدف- وحدت ملی/ یکپارچگی ملی و اظهار هویت قومی در ساختار نهادی- در چارچوب حکومت یکپارچه نمی‌گنجند. بسیاری از دولت‌های ساحل افریقا از فرمول دولت واحد و هم‌چنین تک‌حزبی و نظامی به نام ارتقای وحدت ملی و حفظ تمامیت ارضی استفاده کرده اند. این کشورها حتی از تمرکززدایی محتاطانه در چارچوب نظام متمرکز از ترس این‌که تمرکززدایی منجر به وفاداری قومی به بهای از دست دادن وفاداری ملی نشود، ابا ورزیده اند.[11]

رویکردهای نظام متمرکز، به هرحال، در ساحال افریقا به طور وسیعی با شکست روبه رو شده اند، زیرا یک واقعیت بنیادی شرایط اقتصادی-اجتماعی افریقا را نا دیده می‌گیرند. کشورهای ساحل افریقا، بجز چند کشور، شامل گروه‌های قومی هستند که در یک قلمرو مشخص زندگی می‌کنند، دارای فرهنگ‌های متفاوتند، شکل استفاده آن‌ها از زمین و مالکیت زمین متفاوت است و با زبان‌های متفاوت صحبت می‌کنند. به بیان دیگر، این کشورها در حقیقت متشکل از فدراسیونی از اقوام اند، هرچند در قانون چنین نباشند. بنابراین، هدف ملت‌سازی بر اساس اصول دولت واحد با درنظرداشت واقعیت‌های عینی در چنین ساختاری امکان پذیر نیست.

با این اوصاف، آنگونه که طرفداران فدرالیسم اصرار می‌ورزند، فدرالیسم قومی تنها گزینه در این کشورها نیست. چنانچه در بالا بیان شد، این گزینه مزایایی دارد، اما در نهایت دارای بهترین کارایی نیست و در بدترین حالت بسیار خطرناک است. با به رسمیت شناختن مناطق خاصی از یک  کشور به عنوان “وطن” خاص گروه های قومی، برای تشویق وفاداری به گروه قومی (به بهای وفاداری به ملت)، اشتهای قوم گرایی در بین آنها تشدید می‌شود. زمانی که این اشتها به اندازه کافی اشباع شد، گام بعدی، تلاش برای تشکیل یک دولت ملت مستقل است.[12]

پیگیری چنین هدفی همراه با رویدادهای وحشتناک مانند نسل کشی، تصفیه قومی، تجاوز جنسی و قتل‌های عمدی است. از این رو، این تهدید سبب می شود که تدوین کنندگان قانون اساسی در افریقا به خطرات فدرالیسم قومی بادقت برخورد کنند و در جستجوی نهادهایی باشند که مانع چنین رویکردهایی در بین اقوام می‌گردد.[13] بدون این‌که آنها را از حق بر زبان، فرهنگ و هویت شان محروم بگرداند.چه نوع نهادی برای این اهداف مناسب است؟ بادرنظرداشت شکاف‌های قوی سرزمینی در افریقا، آشکار است که برای اکثر کشورهای ساحل افریقا فدرالیسم ابزار لازم را برای اسکان قومی (ethnic accommodation) فراهم می‌سازد و هر جستجوی دیگری باید برمبنای آن صورت بگیرد. بر این کسب اطمینان از کارایی چنین نهادی، با این حال، از به کاربردن تنها قومیت مشترک در مقام مبنای سازمان دولتی باید اجتنباب گردد.

به بیان دیگر، به هرگروه قومی لزوما نباید یک ایالت جداگانه با هدف خود مختاری داده شود با این توجیه چون این گروه قومی در آن بخش خاص از کشور زندگی می کند. به جای آن، یک منطقه ای که در آن گروه قومی خاصی زندگی می کند، در صورت نیاز، باید به واحدهای محلی  بادرنظرداشت میزان جمعیت، قلمرو، منابع و دیگر ملاحظات مانند جغرافیا، تاریخ و آمال باشندگان آن‌ها تقسیم بندی شود. با این وصف، در حالی‌که ترکیب قومی در یک منطقه باید نقش برجسته ای در تعیین حدود  و ترسیم مرزهای آنجا بازی کند، نباید به قومیت چنان نقشی داده شود که دیگر ملاحظات کاملا نادیده گرفته شود. ساختار سرزمینی فدرالیسم نایجریا و سویس مدل مناسبی را برای کشورهای ساحل افریقا ارائه می کند. در زیر این مدل، واحدهای جانبی سیستم فدرال مشتقات ساختار فضایی تقسیمات قومی زبانی در مقیاس بزرگ نیست.

تدوین کنندگان قانون اساسی نیجریه پس از به دست آوردن استقلال از حاکمیت بریتانیا به زودی آموختند  که یک سیستم فدرال کارآمد مستلزم تقویت آگاهی از این امر است که هر زیرواحد به خودی خود نسبت به کل واحد نبستا ناچیز است. در زمان استقلال، سیستم فدرال نایجریا شامل سه منطقه بود، که هرکدام توسط یک گروه قومی اداره می شد و دربردارنده تعدادی از اقلیت های قومی دیگر بود.[14] این ساختار کارایی لازم را نداشت، زیرا دیدگاه خود-اکتفایی، نامدارایی و جدایی در بین گروه‌های قومی را تقویت می‌کرد که بر این مناطق سه گانه کنترول داشتند.[15] در ادامه، اصلاحات قانون اساسی سعی در کاهش این پیامدها با تقسیم مناطق به تعداد زیادی زیر واحد داشته است که مرزهای آن‌ها لزوماً براساس قومیت تعیین نگردیده اند.[16] مزید برآن، ساختار کشور نایجریا در زمینه تمایل به ایجاد ساختارهای فرعی و برابری میزان جمعیت در بین ایالت‌ها و در بین نواحی حکومت محلی جالب توجه است.   [17]

نتیجه ساختار نایجریا مشروعیت دادن به قلمرو به جای قومیت است.[18] در همان حال، در برخی واحدهای محلی  تعدادی از اقلیت های مختلف قومی زندگی می کنند در حالیکه در دیگر مناطق سه گروه قومی بزرگ هوسا-فولانی، یوربا و ایبو زندگی می کنند، ولی هر واحد فرعی یکی از چند واحدی است که این گروه‌ها در آن مسلط هستند.[19] از طریق تقسیم جمعیت اصلی هر گروه قومی در ایالت‌های مختلف، ساختار نظام فدرالی نایجریا از تبلور هویت قومی در اطراف یک قلمرو خاص جلوگیری می‌کند.

این تمهیدات تاثیرات مثبت دیگری هم دارد. یکی از آن مزایا این است که هیچ گروه قومی احساس نمی کند که در معرض خطر سلطه کامل یک قوم دیگر قراردارد.[20] مزیت دیگر این است که پخش کردن گروه های قومی بزرگ در بین چندین ایالت  مانع طرح علنی ادعاهای سیاسی در یک واحد فرعی به نام یک گروه قومی می شود.[21] در فرجام، اگر مرزهای واحدهای محلی  سیاسی مستقل از مرزهای سرزمینی قومی ترسیم شوند، آنگاه جمعیت ناهمگن در واحدهای سیاسی آزادی خواهند بود تا در فعالیت‌های سیاسی و اقتصادی به گونه‌ای مشارکت نمایند تا منجر به تقویت وفاداری به سیاست ملی شود.[22]

چنان تقسیم بندی در مورد حدود جغرافیایی داخلی نظام فدرال سوئیس نیز صدق می‌کند. سوئیس دارای چهار گروه قومی-زبانی است. اگر این کشور از یک مدل فدرال پیروی می‌کرد  قلمروهای خود را براساس مشتقات زبانی تنظیم می‌کرد، این کشور باید به چهار واحد فرعی تقسیم بندی می‌شد. با این حال، مدل سوئیسی از چنین رویکرد جزمی اجتناب می‌کند و ترجیح می‌دهد در عوض، مانند نیجریه، هر منطقه زبانی اصلی را به چند قسمت تقسیم کند که شامل  بیست و شش کانتون می‌شود که به طور کلی از نظر زبانی همگن هستند.[23] در نتیجه، با اینکه مسایلی وجود دارد که حول محور خطوط زبانی شکل گرفته اند، ساختار سرزمینی فدرالیسم سوئیس شکل‌گیری تحولات حول محور  خطوط جامعه زبانی را تشویق نمی‌کند.[24] در عین حال، این واقعیت که کانتون‌ها عمدتاً یک زبانه هستند به این معنی است که آنها در موقعیتی قرار دارند تا بتوانند وضعیت موجود زبانی را تضمین کنند و در عین حال توانایی آن را داشته باشند تا وارد ائتلاف‌های متحول بین خود به شیوه‌هایی شوند که مسائل هویت قومی زبانی را  از مسائل اقتصادی و اجتماعی جدا کنند.[25]

نمونه‌های نیجریه و سوئیس نشان می‌دهند که ایده‌های مفید از اسکان قومی و خودمختاری نیازی به ترتیب اثر دادن به اصل قومی سرزمینی ندارد.[26] مطمئناً، همگنی زبانی به اطمینان از احساس عاطفی و انسجام درونی کمک می‌کند که لازمه خودمختاری و خدمات اداری است.  برای مثال، اگر قانونگذار نتواند موضوعی را به زبان یک واحد فرعی بیان نماید، آنگاه می‌تواند چنان موضوعی را به زبان اصلی آن منطقه بیان نماید. به همین سان، ملاحظات خدمات اداری ممکن است ایجاب نماید تا ارتباطات اداری از طریق یک زبان که در یک منطقه صحبت به طور گسترده به آن زبان صحبت می شود انجام شود. با این وصف، چنین امور مستلزم چیزی جز اجرای فعالیت‌های سیاسی، اداری و آموزشی یک واحد فدرال به زبان مسلط منطقه مورد نظر نیست و همگنی زبانی می‌تواند یک معیار مهم در طرح نظام فدرالی به شمار آید.

مدل‌های نایجریا و سوئیس بیانگر آن است که اصل همگنی زبانی نیازمند این نیست که تمام گروه قومی در یک واحد فرعی فدرال ساماندهی شود. حفظ زبان‌ها و فرهنگ‌ها، که یکی از انگیزه‌ها برای حل مشکلات از طری نظام فدرالی است، یک بحث است و تحریک قومیت گرایی از طریق ایجاد هر منطقه قومی به یک واحد فرعی با هدف گسترش تکثر زبانی و فرهنگی کاملا چیز دیگری است. در عین حال، از نظرساختار ارضی نظام‌های فدرال سوئیس و نایجریا مزایای یک نظام فدرال کارآمد را برای کشورهای ساحل افریقا برجسته می‌سازند- نظام‌هایی که منجر به تقویت اسکان قومی می شوند ولی از چالش‌های موجود در نظام فدرال فیلیپین اجتناب می‌کنند.

ب. عوامل تاریخی و جغرافیایی

در یک رویکرد متوازن اسکان قومی باید عوامل تاریخی و جغرافیایی نیز در نظرگرفته شوند. یک سنت تاریخی مشترک  برای طرح نظام فدرال مهم است زیرا مانند قومیت، یک تاریخ مشترک احساس وحدت و خویشاوندی را تقویت می کند. مانند قومیت، چنان تجارب مشترکی تشکیل دهنده هویت فردی و گروهی است.[27]

قضیه امهارای اتیوپیا به اندازه کافی گویا است. با اینکه جامعه امهارا از نقظه نظر زبانی همگن است، از نظرتاریخی، این قوم هیچگاه دارای یک حس مشترک، منسجم و فراگیر هویت قومی نبوده است. به جای آن، اعضای جامعه امهارا هویت خود را با مناطق پیوند می زنند و از طریق وابستگی های خاص به مناطق مشخص-مناطقی که به طور تاریخی تحول یافته اند پیوند می زنند و آن را منبع شناسایی شخصی و منطقه ای خود می دانند.[28] عوامل جغرافیایی نیز ممکن است تمایز منطقه ای را تقویت کنند.

بدین ترتیب، حتی یک گروه قومی همگن در غیر این صورت ممکن است یک زیر گروه با آگاهی منطقه ای متمایز به دلیل انزوای جغرافیایی آن ایجاد کند. برای مثال، ایجاد سیستم فدرال در سوئیس تا حد زیادی تحت تأثیر توپوگرافی ناهموار کشور قرار گرفته است، جایی که کوه ها و دره ها جوامع را از دیگران منزوی ساخته و حس متمایز بودن را در آنها ایجاد کرده است.[29] حتی اگر چغرافیا دارای چنان نقشی در یک منطقه نباشد، بازهم عامل جغرافیا باید در طرح نظام فدرال در نظر گرفته شود. به گونه مثال، اینکه دو یا چند منطقه را در یک واحد فدرال قرار دهید در حالیکه با موانع طبیعی (مانند صحراهای خشن، رودخانه های غیر قابل کشتیرانی و کوه های مرتفع) از هم جدا شده اند، تنها به این دلیل که یک گروه قومی در این مناطق ساکن اند. به همین سان، تنها تمرکز بر هویت قومی می تواند منجر به نادیده گرفتن نیازهای جغرافیایی واحدهای فدرال برای عرضه خدمات اداری، کارایی اقتصادی و خدمات بهینه به مردم شود. ملاحظات تاریخ و جغرافیا مزایای بیشتری را نسبت به رویکرد یکپارچه ای که بنیادگرایان قومی از آن حمایت می کنند ارائه می کند.

ایجاد یک ایالت فدرال برمبنای منطقه که از نظر تاریخی تکامل یافته و با گذشت زمان مشروعیت خاصی دریافت  کرده است و دارای انتظارات سیاسی و روابط اداری پذیرفته شده است، از شانس بیشتری برای پذیرش در بین مردم برخوردار است. زیرا هر چیزی که منشأ هویت‌های منطقه‌ای موجود باشد، و هر چقدر هم که مصنوعی باشند،آنها واقعی هستند و درجه ای از ثبات را به ارتباطات و پیوندهای تاریخی می دهند. در مقابل، از بین بردن پیوندهای قدیمی و ایجاد پیوندهای جدید صرفاً بر اساس قومیت دربردارنده تغییرات نبیادی است که ممکن است باعث تحریک مقاومت غیر ضروری در بین مردم شود. در نظر گرفتن عوامل جغرافیایی مزیت دیگری نیز داردکه عبارت است از تقسیم کشور به چند منطقه با اندازه قابل مدیریت به جای چند تقسیم به مناطق وسیع متناسب با تعداد گروه های قومی در کشور. از زمان مونتسکیو تا حال صاحب نظران براین تاکید داشته اند، که واحدهای کوچکتر نسبت به واحد های اداری بزرگتر، بهتر می تواند پاسخگویی دولت  و مشارکت شهروندان را تامین کند.[30]

با توجه به این واقعیت که ارتباطات در آفریقا  ضعیف است، واحدهای محلی که از نظر جغرافیایی نامنسجم و ناکارامد اند، از مزایای سهولت اداری و مدیریت پذیری برخوردار نمی باشند.[31] واحدهای بزرگ محلی  شانس ایجاد پیوندهای نزدیک تر شهروندان و رهبران سیاسی آنها را کاهش می دهند. همچنان، رهبران سیاسی به احتمال زیاد در جوامع کوچکتر نسبت به افکار عمومی حساس تر هستند.[32] مشارکت و پاسخگویی برای ارتقای حس اجتماعی و به نوبه خود جلب حمایت شهروندان برای برنامه های مختلف عامه ضروری است. از این رو، اگر بخواهیم واحدهای محلی قابل مدیریت، باشند در نظر گرفتن جغرافیا یک ملاحظات ضروری برای این کار است.

ج. عوامل اقتصادی و مالی

در طرح نظام فدرال باید توجه کافی به گسترش توسعه اقتصادی شود. پیامد اصلی استقرار یک سیستم فدرال صرفاً بر اساس معیارهای قومی این است که ساختار حاصل ممکن است نابرابری در ثروت و منابع در میان ارگانهای محلی را ایجاد یا تشدید کند. در نتیجه،برخی از واحدها فاقد پایه مالی و اقتصادی برای رشد متکی به خود خواهند شد، منابع مورد نیاز برای توسعه و حفظ استندردهای زندگی برای ساکنان این مناطق در مقایسه با زندگی رایج مردم در مناطق با منابع بهتر. گرچه یکسان سازی پتانسیل اقتصادی در میان تمام واحدهای محلی بدون اعمال خشونت به سایر عوامل ناممکن است، باید اطمینان حاصل شود که هر واحد، تا آنجا که ممکن است، دارای یک مقدار منابع اقتصادی برابر با منابع واحدهای محلی دیگر باشد. شاید بتوان گفت که در یک فدراسیون لازم نیست هر واحدی از قدرت اقتصادی برابر برخوردار باشد زیرا نقل و انتقالات مالی از واحدهای ثروتمندتر از طریق دولت فدرال می تواند در این زمینه کمبودها را برطرف کند.

اصل اساسی چنین نقل و انتقالاتی – تخصیص عادلانه منابع – صحیح است، اما در چارچوب یک ساختار فدرال که به تنهایی بر قومیت تاکید دارداجرای آن مملو از مشکلات جدی خواهد بود.همانطور که اشاره شد، بر اساسقومیت دولت ها تمایل دارند در درجه اول بر  رفاه شهروندان خود تمرکز نمایند و برای تقسیم درآمد یا منابع با سایر اقوام انگیزه کم دارند یا اصلا بدون انگیزه ای ندارند. البته، وادار کردن این واحدهای محلی برای ه شریک ساختن منابع خود با سایر اقوام برمبنای قانون اساسی یا غیر آن، امکانن دادر، اما این امر دیر یا زود سبب نارضایتی می شود و تبدیل به منبع اصطکاک بین واحد های محلی و دولت فدرال و منجر به بی ثباتی سیاسی می گردد. لازم به یاد آوری است که یکی از منابع فاجعه یوگسلاوی بی میلی جمهوری‌های ثروتمندتر برای یارانه دادن به جمهوری‌های دارای منابع کمتر بود.[33]

توجه به این واقعیت نیز مهم است که برخی از اقوام نیز آنقدر کم جمعیت می باشند که به تنهایی قادر به تشکیل یک واحد سیاسی کامل نمی باشند. به این ترتیب این واقع بینانه نیست که انتظار داشته باشیم آنها بتوانند به طور موثر با دیگر حکومت های محلی ثروتمندتر رقابت نمایند. از این زاویه،استدلال اقتصادی که بر مزایای فدرالیسم که بر رقابت بین ایالتی و ارتقای بهره وری موثر تاکید دارد قناعت بخش نیست.

د. خواسته‌های مردم

در نهایت، در تعیین مرزهای واحدهای تشکیل دهنده یک فدراسیون، لازم است دولت‌های ساحل افریقا خواسته‌های ساکنان یک منطقه خاص را به درستی در نظر بگیرند. این موضوع به دو دلیل اهمیت دارد:

دلیل اول مربوط به مشروعیت ساختار فدرالیستی است که از شهروندان می‌خواهد در زیر چتر واحدهای سیاسی خاص قرار بگیرند. چنین تجمعی ناگزیر مسائل مربوط به هویت سیاسی و عضویت در واحدهای سیاسی جداگانه آن را مطرح می کند. اما چه کسی واحد خاص را تعیین می کند که شهروندان باید به آن تعلق داشته باشند؟[34]  پاسخ لزوماً مربوط به مشکل مشروعیت قانون اساسی می شود که بین گروه‌هایی از مردم مرزبندی و ترکیب آنها را تعیین می کند.[35] مشروعیت موضوع پیچیده ای است،[36] اما در اینجا اساساً مربوط به چگونگی ایجاد قانون و سازمان سیاسی دولت می شود که متضمن «وفاداری، اطاعت و اعتماد مردم”[37] باشد.

اهمیت تضمین مشروعیت نظم قانون اساسی و پرورش مشروطیت در آفریقا نمی توان نادیده گرفت. تجربه نشان داده است که یکی از علت های اصلی فروپاشی دولت ها در بسیاری از کشورهای ساحل افریقا عدم احترام به وهمذات پنداری با قانون اساسی در میان مردم «و حتی در میان خود سیاستمداران است.”[38] با توجه به شکنندگی ذاتی فدرالیسم به عنوان نوعی از دولت از یک سو و بنیادی بودن آن به عنوان یک مصلحت سیاسی از سوی دیگر، برای پرداختن به تنش های اساسی در میان گروه های اجتماعی لازم است قانون اساسی آفریقا به ترجیحات مردم در مورد روشی که آنها  برای سازماندهی خود در نهادهای محلی انتخاب می کنند توجه ویژه ای داشته باشد. بنابراین باید تمام تلاش خود را به کار گرفت تا فرصت کافی و برابر برای شهروندان برای بیان ترجیحات خود در مورد واحدهای محلی که به آنها تعلق خواهند داشت فراهم شود.[39] اجازه دادن به افراد برای چنین انتخاب های سازنده ای صرفاً منجر به ترویج مشروعیت قانون اساسی و مشارکت دموکراتیک نمی شود. بلکه گام های بلندی به سوی تحقق و عملی ساختن آرمان تعیین سرنوشت توسط خود افراد نیز پیموده می شود.

بنابراین، حق تعیین سرنوشت به معنای پذیرفتن حق افراد برای انتخاب و منتسب ساختن خود به یک اداره محلی خاص برای بیان، حفظ و حمایت از فرهنگ و سنت های خود است.  بنابرآن، این تأکید بر عضویت انتخابی در یک جامعه محلی استدلال ناسیونالیستی برای خودمختاری قومی را رد می کند.

بر این اساس، معیارهای غیر داوطلبانه مانند قومیت نباید به عنوان تنها روشی مورد استناد قرار گیرند که از طریق آن واحدهای دارای حق تعیین سرنوشت باید شناسایی شوند. همچنین مقاومت در برابر حق تعیین سرنوشت، دیدگاه محدودی است که تعیین سرنوشت را ملزم به انطباق بین مرزهای قومی و سیاسی می سازد. ملاحظات مختلف ممکن است بر گروه های قومی برای انتخاب واحدهای سیاسی که با قومیت هایشان همخوانی ندارند تأثیر بگذارد. سه تا دلیل برای نشان دادن این ادعا کافی خواهد بود. اول، همانطور که اشاره شد، یک احساس متمایز هویت منطقه ای، ناشی از شرایط انزوای جغرافیایی یا تاریخی، ممکن است گروهی را که از نظر قومی همگن است برای اینکه بخواهد به چندین واحد محلی تقسیم شود یا حتی یک واحد را با یک گروه قومی مجاور شریک بسازد تحت تاثیر قرار دهد. عدم پذیرش تأثیر چنین مواردی تفاوت هایی بر آگاهی قومی دلیل جزم گرایی در منطق هویت قومی مورد حمایت طرفداران فدرالیسم قومی است.

دوم، تعامل اقتصادی و شهرنشینی نیز ممکن است وابستگی متقابلی را  در میان گروه های مختلف ایجاد کند که ممکن است ترجیح دهند به جای تقسیم شدن حول محورهای قومی یک واحد مشترک را تشکیل دهند. در شرایط سیاسی مناسب، غیر منطقی یا دور از ذهن نیست که افراد به مزایای همکاری و شریک ساختن ترجیحات خود با اعضای گروه های قومی دیگر به جای قرارگرفتن در یک واحد قومی اولیت بدهند.

به همین ترتیب، آن ها ممکن است با کسانی که هویت قومی مشترکی دارند، ترجیحات ایدئولوژیک یا سیاسی مشترکی نداشته باشند و یا با آنها برای کشور به عنوان یک کل آرمانهای مشترکی نداشته باشند. در نهایت، گروه های قومی که از نظر سیاسی یا اقتصادی با اتکای به خود قابل دوام نیستند ممکن است ترجیح دهند در یک واحد چند قومی بزرگتر زندگی کنند.

ه. نتیجه گیری و پیشنهادات

یکی از ویژگی‌های برجسته کشورهای ساحل افریقا ناهمگونی قومی است. بیشتر این کشورها دارای تعدادی گروه قومی هستند (در نایجریا 250 گروه قومی وجود دارد). این گروه‌ها نه تنها خود را متفاوت از سایر اقوام می‌دانند، بلکه اغلب خود را دارای هویت خاصی می دانند و یا هویت خود را با مناطق خاصی از  کشورشان گره می زنند.

با وجود، یا به دلیل، این تنوع، اکثریت قریب به اتفاق کشورهای آفریقایی با دقت از اعطای بیان نهادی یا رسمی به هویت قومی اجتناب کرده اند.  در عوض، زمامداران کشورهای ساحل افریقا با اعتقاد به این که قومیت‌های متعدد منجر به پرورش وفاداری‌های اختلاف‌برانگیر و ترغیب احساسات تجزیه‌طلبانه کشور می‌شوند، با جدیت سیاست‌ها و اقداماتی را با هدف جایگزینی وابستگی‌های قومی خاص شهروندان شان با هویت ملی مشترک و فراگیر دنبال کرده‌اند. برای تحقق این هدف، آنها معمولاً ساختارهای نظام متمرکز و نهادهای سیاسی مشخصی از جمله سیستم های تک حزبی و حتی اشکال حکومت نظامی را به کار گرفته اند، ولی این اقدامات بیهوده بوده است. در بیشتر موارد، این فرمول‌ها برای ملت سازی و ثبات سیاسی نه مانع منازعات قومی و نه باعث ایجاد احساسات تعلق به یک جامعه ملی گسترده تر شده است.

در مقابل این پس‌زمینه، تجربه بی‌سابقه و رادیکال اتیوپی در زمینه فدرالیسم قومی به نظر می رسد جایگزین مناسبی برای اسکان قومی و ایجاد یک نظم سیاسی ملی مشروع و منسجم باشد. بخش اعظم مطالبه و وعده این فرمول برای حاکمیت ناشی از این واقعیت است که متضمن به رسمیت شناختن ادعاهای گروه‌های قومی برای انسجام خود به عنوان نهادهای سیاسی خودمختار در مناطق “خاص خود” درچاچوب قانون اساسی است. در این تئوری، خودمختاری به گروه‌های قومی اجازه می‌دهد مسیرهای متمایز خود را دنبال کنند و هویت خود را در نهادهای عامه حوزه قضایی مربوطه خود، بدون مداخله توسط قدرت مرکزی تبارز بدهند. در عین حال، خودمختاری در چارچوب نظام فدرال، بازهم در تئوری، متضمن تعهد به منافع اجتماع گسترده تر ملی است. بنابراین، چنین ترتیب ساختاری، مسلماً، از طریق اسکان قومی ابزاری را برای خنثی ساختن درگیری‌های قومی ارائه می‌دهد. این موضوع به همان اندازه مهم است که اسکان قومی باید در نظریه منجر به خلق احساس شهروندی مشترک و وفاداری به دولت مرکزی شود.

در حالی که این ادعاها شایستگی‌هایی دارند، استدلال‌هایی که در این مقاله مورد بررسی قرار گرفت و تجارب کشورهایی که چنین رویکردی را دنبال کرده اند، نشان می‌دهد که پیوند زدن قومیت با مدعیات تمامیت ارضی یک رویکرد خطرناک است که در هیچ شرایطی نمی تواند منجر به بقای یک هویت ملی مشترک شود. زیرا فدرالیسم قومی بر پایه دو دیدگاه‌ متفاوت و اغلب متضاد شهروندی-ملی و قومی- ساخته شده و آن را تشویق می‌کند که ذاتاً ناپایدار است.

تجربه اتیوپیا نشان می دهد که وقتی دولت عمداً قومیت را به عنوان پایه ای برای هویت سیاسی و سازمانی پرورش می‌دهد، شهروندانی که نگران وابستگی قومی خود نبودند به سرعت زیر چتر هویت قومی منسجم می‌شوند و تصور می‌کنند که از دیگران مجزا اند. به همان اندازه مهم است، این تجربه نشان می‌دهد که افراد به مراتب مایل به مبادله تابعیت ملی خود با  شهروندی قومی خود هستند تا برعکس زیرا اولی فاقد نیروی عاطفی است که دومی به راحتی می‌تواند آن را جذب کند. زیرا در این شرایط، دولت ملی احتمالا با مشکلاتی مانند متقاعد کردن اقوام مختلف به همکاری در جهت وحدت ملی، به اشتراک گذاشتن منابع اقتصادی و فداکاری برای منافع گروه‌های دیگر، مواجه خواهد شد.

تقریباً به همین دلیل، خودمختاری قومی به استقرار اقتصادهای بسته و متکی به خود منتهی می شود. فدرالیسم قومی با برافراشتن حصارها در اطراف گروه‌های قومی، دولت‌های محلی را تشویق می‌کند که خود را به عنوان عوامل جوامع قومی خود ببیند و پیگیر منافع اقتصادی و رفاه آنان باشد. به این ترتیب، آنها دارای انگیزه های خاص برای تعریف توزیع و کنترل منابع اقتصادی  به نفع اعضای جامعه قومی تعیین شده در واحد محلی مربوطه می باشند. به طور مشابه، آنها دارای انگیزه های مشخصی برای اعمال موانع در برابر جابجایی کالاها، خدمات و نیروی کار در سراسر حوزه های قضایی هستند. در نتیجه چنین مشوق هایی، دولت های محلی در نهایت نقش اقتصادی غیر ادغامی در نظام اقتصاد ملی و مفهوم بازار مشترک ایفا می کنند.

همچنین، فدرالیسم قومی ذاتاً در تضاد با حقوق بشر است: تقسیم افراد متعلق به گروه قومی “درست” و افراد متعلق به گروه قومی “اشتباه”. دستیابی به چشم انداز یک نظام فدرال با مرزهای کاملاً منطبق قومی و سرزمینی غیر ممکن به نظر می رسد. بنابراین، در عمل چنین بینشی ناگزیر برخی اقلیت های قومی را در درون خرده دولت ها و یا  ایالت‌ها که به اکثریت قومی تعلق دارند به دام می اندازد. در نتیجه،با اعضای اقلیت به عنوان “بیگانه” رفتار می شود که در معرض حذف مورد تبعیض قرار می گیرد در حالی که اعضای اکثریت به عنوان «فرزندان خاک» از امتیازات بهره می برند. بدتر از آن، اقلیت ها ممکن است با پاکسازی قومی روبرو شوند، همانطور که قبلاً هم در پی اساسی شدن قومیت در سال 1991 در اتیوپی رخ داده است.

استدلال‌های مورد بررسی در این مقاله سه درس مهم را برای کشورهای آفریقایی نشان می دهد:

اولین مورد این است که قانون‌گذاران آفریقایی باید اذعان نمایند که قومیت منبع مهمی برای هویت فردی و گروهی است. به این ترتیب، اگر قرار است یکپارچگی یک کشور ساحل افریقا یا یکی از ایالت های آنها به عنوان یک واحد سیاسی حفظ شود، آنها باید ادعاهای جمعی را که ریشه در هویت قومی دارد، بپذیرند.

یک درس دیگر که به همان اندازه مهم است، این است که در مواردی که فشارها برای خود مختاری قومی وجود دارد، حفظ ساختارهای نظام متمرکز در مقابل چنین فشارهای و مطالباتی عاقلانه نیست. مقاومت شدید در برابر این فشارها تنها به تنش و اختلافات قومی کمک می کند.

درس آخر مربوط است به پیکربندی واقعی فدراسیون و شیوه خاصی که در آن قومیت به صورت سرزمینی در نظر گرفته شده است. واگذاری قدرت سرزمینی به گروه‌های قومی مجزا تنش‌های قومی را حتی بیشتر از یک نظام متمرکز تشدید می کند. بر این اساس، کشورهای آفریقایی بهتر است رویکردهای جایگزین را در نظر بگیرند، هنگامی که با این سوال مواجه می شویم که چگونه ممکن است مردمان با فرهنگ و قومیت‌های مختلف در یک قلمرو سیاسی به طور مسالمت آمیز زندگی کنند.

به نظر نویسنده این مقاله، فدرالیسم قطعا باید به عنوان نقطه شروع برای جستجوی راه حل این مشکل در نظرگرفته شود. اما برای اثبات کارآمد بودن این سیستم، چنین راه حلی با ید مبتنی بر سنجیدن عوامل متعددی از جمله ضرورت ارتقای وحدت ملی، یکپارچگی دولت، وابستگی متقابل اقتصادی، حقوق بشر و خواسته های مردم باشد.

____________________________________________

References

[1] Transforming the Logic of Group Political Conflict, in MINORITY CULTURES, supra note 77, at 162.

[2] Will Kymlicka, Liberalism and Politicization of Ethnicity, 4 CAN. J.L. & JuRls. 239, 241 (1991).

[3] See ELAZAR, supra note 27, at 248

[4] See ELAZAR, supra note 27, at 248

[5] Francesco Capotorti, Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities at  54, U.N. Doc. E/CN.4/Sub.2/384/Rev.1, U.N. Sales No. E.78.XIV.1 (1979);

[6] see also A.F.K. ORGANSKI, THE STAGES OF POLITICAL DEVELOPMENT 8 (1965) (noting that the “primary function of government is one: the creation of national unity”).

[7]  S. K. B. Asante, Nation Building and Human Rights in Emergent African Nations, 2 CORNELL INT’L L.J. 72, 83 (1969) (discussing the challenges of nation building in Africa).

[8] See, e.g., Wilson, supra note 56, at 480-84 (arguing that from a human rights perspective, the benefits of secession outweigh those of state sovereignty);

[9] Oko, supra note 190, at 321-22.

[10]Id. at 322

[11] Id. at 322

[12] Makau Wa Mutua, Why Redraw the Map of Africa: A Moral and Legal Inquiry, 16 MICH. J. INT’L L. 1113, 1150 (1995)

[13] ” Id. at 1116.

[14] Id. at 1141.

[15] Etzioni, supra note 191, at 30

[16] see VIVA ONA BARTKUS, THE DYNAMIC OF SECESSION (1999).

[17] see BUCHANAN, supra note 53; LEE BUCHHEIT, SECESSION: THE LEGITIMACY OF SELFDETERMINATION (1978).

[18] see J. Klabbers & R. Lefeber, Africa: Lost Between Self-Determination and Uti Possidetis, in PEOPLES AND MINORITIES IN INTERNATIONAL LAW, supra note 13, at 37.

[19] see Tom M. Franck, Postmodern Tribalism and the Right to Secession, in PEOPLES AND MINORITIES in INTERNATIONAL LAW, supra note 13; Hurst Hannum, Rethinking Self-Determination, 34 VA. J. INT’L. L. 1 (1993).

[20] see generally Michael Walzer, The Reform of the International System, in STUDIES OF WAR AND PEACE 227 (Oyvind Osterud ed., 1986).

[21] See Woodman, supra note 113, at 16-17.

[22] See Etzioni, supra note 191, at 23-24, 28.

[23] Id. at 24-25

[24] Id. at 33

[25] Kimenyi, supra note 59, at 44

[26] Norman, supra note 101, at 93.

[27] Id.

[28] NWABUEZE, supra note 199, at 113. See also J. Isawa Elaigwu, Nigeria From Unitarism to Federalism, in EVALUATING FEDERAL SYSTEMS 225, 233 (Bertus de Villers ed., 1994).

[29] NWABUEZE, supra note 199, at 112

[30] Martin Dent, Ethnicity and Territorial Politics in Nigeria, in FEDERALISM: THE MULTIETHNIC CHALLENGE 128, 139 (Graham Smith ed., 1995) [hereinafter MULTIETHNIC CHALLENGE].

[31] Id. (noting the enormous difference in population between the largest and smallest states in other federations including the United States, Canada, India, and Australia).

[32] Id

[33] Id

[34] Id. at 140.

[35] Id

[36] Adamolekum & Kincaid, supra note 27, at 176.

[37] These groups are: German, French, Italian, and Romansche. See Ivo D. Duchacek, Antagonistic Cooperation: Territorial and Ethnic Communities, 7 PUBLIUS 3, 17 (1977).

[38] See NWABUEZE, supra note 199, at 24 (discussing the importance of the legitimacy of a constitution and the system of government it sets up for SSA states)

[39] Rubin, supra note 59, at 1026.